043.空间规划背景下城市次区域空间管控体系初探

空间规划背景下城市次区域空间管控体系初探

陈露，余炜楷

摘要：空间规划是政府调控和引导空间资源配置的重要基础，是现代国家治理的重要手段。随着我国经济发展进入新常态，以空间规划为代表的空间政策工具越来越受到重视。针对现行空间规划体系不全、内容传导不足的情况，笔者在梳理相关技术规定、借鉴国内空间规划管控体系构建案例（北京、上海、广州等）的基础上，结合城市次区域规划内容及深度要求，细化空间管控的内容，确定城市次区域层面的空间管控内涵、类型和要素。划分底线空间、结构空间和发展空间三类空间，通过“刚弹结合”的管控方式，构建包含14大类、28中类和50小类要素的城市次区域空间管控体系，以落实上层次总体规划战略要求并指引下层次详细规划编制，实现空间规划体系与内容自上而下的有效传导与管控。

关键词：空间规划，次区域，管控体系

1引言

空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济、环境要素而采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础[1]。我国空间规划体系的建构势在必行，它是实现依法治国、提高行政效率、推进生态文明、建设美丽中国的需要。自党的十八大以来，以“多规合一”为代表的空间规划实践逐步开始大范围探索。随着十九大的召开及自然资源部的成立，空间规划实践逐步深入。目前，空间规划的实践多以省域、县（市）域为空间单元开展相关工作。截至目前，全国已有9个省级空间规划试点，各省也纷纷开展县（市）级的空间规划试点工作。

空间规划的主体内容（三区三线等）更侧重自上而下的刚性保护要求，强调生态文明导向下的资源保护，而对于支撑地方经济发展需求的发展空间则未提出太多具体指引。县（市）以上尺度的空间规划如何有效传导到城市次区域，确保地方环境保护与经济发展相协调，促进资源高效利用，耦合政府和市场对资源的配置关系是我们应该考虑的重要议题。

2空间规划的传导与管控

目前，在空间规划的传导与管控方面，以上海、广州为代表的特大城市也开始了探索与实践。

2.1广州实践

广州在新一轮总体规划中提出“市域-片区-规划管理单元”的三级空间传导体系，通过建立“功能分区-用途分区-用地分类”的传导机制，探索刚弹结合、逐层细化的空间布局传导可行性，同时运用“结构管控-边界管控-指标管控”三种方式，实现空间资源的有效配置。

广州市域空间管理体系图

资料来源：中国城市规划协会微信公众号（中国城市规划）文章《广州规划传导体系构建思考》2.2上海实践

上海在新一轮总体规划中提出构建“两规融合”的规划体系，形成总体规划层次-单元规划层次-详细规划层次三个层面的规划，其中总体规划层次包括上海市及浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划以及专项规划，是指导全市发展的规划纲要；单元规划层次包括主城区单元规划、浦东新区和郊区新市镇总体规划暨土地利用总体规划、特定政策区单元规划，是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容，强化空间引导和落地管控的管理平台；详细规划层次包括控制性详细规划、专项规划（详细规划层次）和村庄规划，突出实施导向，成为各类主体共同参与规划编制和实施的基础平台。

上海“两规融合”规划体系

资料来源：《上海市城市总体规划（2017-2035年）》报告

2.3小结

虽然各大城市对于空间规划的传导与管控体系都进行了探索，但由于空间尺度和内容深度关系，均仅停留在整体体系构建、内容指引、制度安排等宏观层面，对具体的管控要素如何传导和细化尚缺少明确的指引。

3次区域空间管控体系构建

为了进一步细化空间规划的管控内容，协调自上而下的资源保护要求与自下而上的资源利用需求，有必要构建城市次区域的空间管控体系，落实上层次规划战略要求，指导下层次控规编制，实现对地区空间发展要求的上传下导，完善空间规划管控体系内涵。

3.1次区域空间管控体系内涵

本文所指的次区域空间管控体系，包含刚性管控和弹性管控两个方面。通过这两种不同的技术管控工具，保证城市次区域空间管控体系既具有稳定的发展骨架，又留有可变通的弹性区间，能够在接收和消化外界环境变化的同时，通过各组成部分间的优化，协调和重组维持基础结构和功能运作，并获得自身长期适应能力的提升[9]。其中，刚性管控指的是对次区域发展的空间框架、发展底线等内容的提出硬性管控要求，原则上规划建设活动不得突破；弹性管控指的是对除刚性管控以外的其他内容提出的弹性管控要求，规划建设活动在满足基本管控要求的前提下，可适度调整。

3.2空间管控框架构建

笔者参考北京、上海、广州的新一轮总规的空间管控内容，将城市整体空间分为三大类，分别是底线空间、结构空间和发展空间。其中底线空间指的是地区发展过程中必须严格保护的空间，包括生态控制线、开发边界、永久基本农田等；结构空间是指对地区的整体空间结构具有较大影响的空间，比如交通走廊、生态廊道、市政走廊等线状空间及大型生态绿地、公园绿地等面状空间；发展空间是指除了上述两类空间以外的其他空间，包括产业空间、居住空间、公共服务设施空间等。

表1北京、上海、广州新一轮总体规划的空间管控框架分析一览表

3.3空间管控要素识别

由于城市次区域的空间管控要素是落实城市总体战略要求的重要载体，是指导下层次控制性详细规划编制的重要依据，因此，有必要梳理涉及城市总体规划管控要求的相关技术规定、先进案例，在此基础上结合城市次区域规划内容和深度要求，针对不同的空间类型及管控内涵，对城市次区域的刚性和弹性空间管控要素进行识别，明确城市次区域的空间管控要素。

空间管控要素识别技术路线图

（1）梳理相关技术规定，明确基本管控要素

在技术规定方面，笔者对《城市规划编制办法》（2006）中的强制性内容与《城市总体规划编制审批管理办法》（征求意见稿）（2016）中的强制性内容进行了梳理，明确了城市次区域的基本管控要素。

（2）先进案例借鉴，补充上层次规划传导要素

在先进案例方面，借鉴了上海、北京、广州等地的城市总体规划空间管控要素内涵，同时结合相关文献进行梳理和总结，对技术规定中提及的管控要素进行细化分类，完善要素管控内容。

（3）结合城市次区域规划深度，细化传导与管控要素

城市次区域规划是介于城市总体规划与控制性详细规划之间的规划层次，具有承上启下的作用。长期以来，城市的开发建设以总体规划和详细规划为主要依据，但随着城市总体规划越来越侧重战略层面的指引，而详细规划越来越注重落地实施，总体规划和详细规划之间的规划缺位迫切需要次区域规划来进行弥补。关于城市次区域规划的内容和深度，国内外城市也有一些探索，具体如下：

1）规划内容全面，强调土地利用与开发。如香港的次区域规划主要关心该地区的开发，在确定次区域性质的基础上，对土地利用、旅游、景观、交通等进行相应的规划；而深圳次区域规划则更加复杂，除了确定片区的发展定位、目标等战略性内容外，还需要完成给水、污水、垃圾、电力工程、电信、邮政等专项规划的内容[3]。

2）规划深度介于总体规划与详细规划之间。与城市总体规划相比，次区域规划更侧重于具体的空间安排与统筹，包括生态空间、居住空间、产业空间、服务空间等；与控制性详细规划相比，次区域规划更侧重于各类空间的发展指引与管控，对于具体的用地布局及开发强度则不做具体安排[6]。

城市总体规划、次区域规划与控制性详细规划的内容与深度的比较