财政改革的三项重大制度建设

财政改革的三项重大制度建设

深化财税体制改革是一项非常复杂的系统工程，需要在中央的顶层设计之下稳步实施、协同推进，注重整体性、系统性和联动性。其中，有三项重大制度建设，需要在理论上摆清楚，在实践中执行好。

建立中期财政规划管理制度

目前，各级财政安排预算需要遵循的除了国民经济和社会发展五年规划及年度计划之外，还有近百项由地区性规划上升到国家层面的规划，以及难以计数的分领域、分行业规划，这些规划和计划都涉及到改革、政策和财政资源配置等问题。由于缺乏中期框架下的、具有约束力的财政规划，预算安排无法作出明确的预期，这就导致了支出政策的碎片化和预算支出安排的随意性，与现代国家治理的要求很不适应。

中期财政规划管理制度正是解决上述问题的一剂“良药”。它是指通过对财政收支的预测，制定财政中期滚动规划，经过预算管理流程，形成相匹配的跨年度财政支出方案，优化公共财政资源配置，实现政府预算的动态平衡。

建立中期财政规划管理制度，我们目前已经具备了一定的制度基础和现实条件：一是我国的政治体制有利于保持发展战略和基本政策的稳定性；二是中长期国民经济和社会发展战略与规划为财政战略和中期财政规划提供了方向性依据；三是中央已经做出了改进预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、清理支出挂钩政策、建立权责发生制的政府综合财务报告、完善转移支付制度等方面的改革部署，这些改革将会为中期财政规划管理提供制度环境；四是中央和地方财政部门已经开展了编制财政发展五年规划、实行滚动式项目预算管理等工作，具有一定的基础。

从今年开始，财政部已经着手开展中期财政规划管理工作，组织试编中央财政三年滚动规划，对规划期内的一些重大改革、重大政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的

前瞻性和可持续性。我省也把研究建立中期财政规划管理制度作为今年深化财税体制改革的一项工作任务，正在开展相关调研。

建立权责发生制的政府综合财务报告制度

建立权责发生制的政府综合财务报告制度，既是《决定》提出的明确要求，也是政府会计改革的重要内容。随着发展和改革的不断深入，现行预算会计体系的缺陷日益显现，突出表现在四个方面：

一是会计体系分割。四种预算会计制度各有侧重、各自独立，会计科目的设置没有形成有机的整体，对收入、支出、资产、负债的核算在口径与基础上存在差异。这种相互分割、互不衔接的会计体系，难以进行会计信息的汇总，因此也无法反映政府整体的预算执行与财务状况。

二是会计功能不全。表现在部分重要负债没有纳入核算范围，部分重要资产没有纳入核算范围，不能真实反映财政长期发展状况。

三是会计基础单一。单一的会计基础极大地影响了财务信息的准确性，固定资产核算失真，掩盖重大负债项目，影响期间公平。

四是信息披露不足。目前按照不同会计制度形成的决算报表体系内容交叉重复，缺乏衔接，难以进行汇总，没有一套能够完整反映政府收支及资产负债情况的决算报表体系。政府每年向人大报送和社会公开的也只有预算报告，没有财务报告，对资产使用情况、政府债务规模、还本付息情况、预算资金使用绩效等信息少有披露。

综上所述，改革现行的政府会计制度，主要内容是“建立两个体系和一项制度”。1、建立政府会计准则体系。即在科学划分和界定政府单位范围的基础上，就资产、负债、收入、费用等会计要素的计量和确认标准，制定规范统一、适用于所有政府单位的政府会计基本准则。2、建立政府会计制度体系。即在政府会计准则的规范下，通过整合和改革现行预算会计制度，建立包括政府总预算会计制度和政府单位预算会计制度在内的政府会计制度体系，将所有政府单位使用的

政府性资金和管理的政府性资产，以及所有政府活动形成的财政资源和财政责任，全部纳入政府会计核算和管理。3、建立政府综合财务报告制度。通过编制完整、透明的政府综合财务报告，全面反映财政预算执行和政府单位财务活动的情况及效果，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实状况，向政府财务报告使用者提供客观、真实、有效的政府会计信息。这是政府会计改革的重要切入点。

财政部2011年启动政府综合财务报告编制试点工作，我省作为第二批试点省份，2012年首次组织开展了试编省本级政府综合财务报告的相关工作，同时选取武汉市、恩施州开展试编工作。2013年要求17个市州本级全部参加试编工作，并在每个市州选择1个县区进行试点。

建立事权和支出责任相适应的制度

政府间财政关系涉及到很多方面，归结起来主要包括三个要素，即事权、财权和财力。相对于事权，财权和财力都是手段，为履行特定事权、承担特定事务服务，因此，科学合理的事权划分，是现代财政制度有效运转的基础。现在突出的问题，就是各级政府之间权力不清晰、事务不清晰、责任不清晰，反映到财政上，表现为财力、财权与事权不匹配。

事权划分既涉及到国家权力配置、政府职能界定和行政管理体制改革等诸多深层次的制度性问题，也面临着特定体制带来的决策权、执行权和监督权相分离、事权要素不统一的结构性矛盾，“上级点菜、下级买单”的现象比较普遍。根据《决定》精神，事权和支出责任划分的具体路径包括四个方面：

适度加强中央事权。把国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务水平。对中央事权，应当尽可能采取列举的办法做出明确、详尽的界定。

进一步明确中央与地方共同事权。把具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中

央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。借鉴市场经济国家的经验和做法，从长远看，要尽量减少共同事权，对必须共同承担的事务，也要尽可能通过立法来规定支出分担的具体办法。

区域性公共服务确定为地方事权。把地域信息性强、外部性弱并主要与区域内居民有关的事务明确为地方事权，可以调动和发挥各级地方政府的积极性，有利于结合实际，因地制宜，提高效率，更好地满足区域公共服务的需要。

明确各级政府的支出责任。在明晰事权的基础上，各级政府分别承担与本级事权相应的支出责任，并分担共同事权的支出责任；同时，上级政府在必要的情况下可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给下级政府承担。各级政府都要承担均衡区域内财力差距的责任，完善政府间转移支付制度，对财力困难地区给予一般性转移支付补助。

上述三项重大制度，就是建立现代财政制度，是提高国家治理现代化能力的题中应有之义。

我也始终相信，你每天的认真付出总会有回报，生命不息，努力不止，好运总会来！我不信命，因为我的命掌握在自己手中！