地方融资平台演变历程及治理模式_李圣军
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2010 至今
主要政策措施 1988 年 7 月 16 日，《国务院关于印发投资管理体制的近期改革方案》 1993 年 12 月 25 日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 1994 年 3 月 22 日，《中华人民共和国预算法》 1995 年 6 月 30 日，《中华人民共和国担保法》 1996 年 7 月 11 日，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》 2006 年 4 月 25 日，《关于加强宏观调控 整顿和规范各类打捆贷款的通知》 2009 年 2 月 18 日，《2009 年地方政府债券预算管理办法》 2009 年 3 月 8 日，《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》 2010 年 6 月 10 日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 2010 年 11 月 20 日，《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》 2011 年 3 月 31 日，《关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》 2011 年 9 月 7 日，《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》 2011 年 10 月 17 日，《2011 年地方政府自行发债试点办法》 2012 年 2 月 21 日，《关于加强 2012 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》 2012 年 5 月 17 日，《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》 2012 年 11 月 5 日，《关于加强土地储备与融资管理的通知》 2012 年 12 月 24 日，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》 2013 年 4 月 9 日，《关于加强 2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》
融资平台均已成一个可选的融资渠道。1988年，国 务院成立的六大专业投资公司已具备融资平台的雏 形；与此同时，在地方可支配资金减少和基础设施 建设任务较重的推动下，地方投资公司也纷纷成立 并迅速发展。据审计署发布的数据，到1996年，包 括计划单列市在内的全国所有省级政府、90.05%的 市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。
办法》，探索允许地方政府自行发债试点；20092011年，财政部通过代理发行并代办还本付息和支 付发行费的方式，每年代地方发行2000亿元的债 券，2012年发行额增加到2500亿元，2013年发行额 再次提高至3500亿元。2010—2013年，财政部代发 和地方自行发债的总额达1万亿元。三是信贷资产 证券化。2012年5月17日，银监会下发《关于进一 步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，鼓 励金融机构选择符合条件的经清理合规的地方政府 融资平台公司，以贷款等多元化的信贷资产作为基 础资产，开展信贷资产证券化。
总体上，2010年以来，由于地方融资平台负 债额急剧增加，国务院及各职能部门下发了一系列 文件进行了强有力的规范整顿，并在总体上采取了 “疏堵结合、以堵为主”的策略。在一系列政策措 施的作用下，地方政府融资平台的融资规模显著下 降。以银行贷款为例，据银监会发布的数据，2010 年年末，地方政府融资平台银行贷款额约9.1万亿 元， 到2013年6月份，地方政府融资平台贷款余额 为9.7万亿元，总体保持了平稳增长的态势，地方政 府融资平台的贷款风险逐步缓解。
在国务院及相关部门密集出台文件全面规范 地方融资平台融资行为，进行“围堵”的同时，也 采取了一系列措施对地方政府融资平台风险进行 “疏导”。一是减税。 2011年9月7日，财政部下 发《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题 的通知》，鉴于地方融资平台大量营业收入来自财 政性资金，此通知的出台对减轻地方融资平台的税 费负担具有一定作用。二是地方发债。2011年10月 17日，财政部下发《2011年地方政府自行发债试点
总体上，1997—2009年期间，在两次危机的 冲击下，地方融资平台迅速发展，数量和贷款额都 急剧增加。尤其是2009年，在4万亿元投资的刺激 下，地方融资平台数量和贷款额呈现井喷式增长。
表 1 地方融资平台各个发展时期的相关政策
发展历程 初步发展期 发展壮大期
问题凸显期
时间 1988-1996 1997-2009
资料来源 ：作者整理
74 国际金融 2014-4 INTERNATIONAL FINANCE
Financial Foresight 金融前沿
与此同时，地方融资平台的发展，也带动了地方政 府直接融资的开展：经批准，地方债开始走向前 台，从财政部发行国债转贷地方到财政部代地方发 行地方政府债券，规模不断扩大，地方政府的自主 性也不断增强。
（三）问题凸显期（2010 年至今）
在地方政府融资平台经历2009年的超常规发展 后，为防止地方债务风险，从2010年开始，国务院 和各金融监管机构下达了一系列文件整顿规范地方 融资平台。2010年6月10日，国务院下发《关于加 强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》， 标志着政府对地方融资平台的政策基调由“鼓励” 变为“限制”。在国务院下发文件之后，各监管部 门从自身业务出发，制定出台了一系列限制文件。 一是企业债券，2010年11月20日，发改委下发《关 于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有 关问题的通知》，着重规范了地方融资平台发行 “企业债券”筹集资金的行为；二是银行贷款， 2011年3月31日，银监会下发《关于切实做好2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》， 着重规范了地方融资平台通过“银行贷款”筹集资 金的行为；三是土地储备融资，2012年11月5日， 国土资源部等部门联合下发《关于加强土地储备与 融资管理的通知》，着重规范了地方融资平台通过 土地储备筹集资金的行为；四是政信合作，2012年 12月24日，财政部下发《关于制止地方政府违法违 规融资行为的通知》，着重规范了地方融资平台通 过“政信合作”筹集资金的行为。上述一系列措 施，对地方融资平台的各种融资渠道进行了全方位 的规范整顿和限制约束。
在1997年亚洲金融危机影响下，国家加大基 础设施投资力度，用“存量需求”解决“存量供 给”，并为此大力筹集资金。一是试行了“打捆贷 款”模式。在政府资金需求和银行放贷需求的共同 推动下，1998年，国家开发银行试点并后来逐步推 广“打捆贷款”模式，政府承诺、财政兜底、市场 化运作，成为地方融资平台的初始融资模式。由 于此种模式风险较大，2006年，银监会发通知停止 打捆贷款。二是实行国债转贷地方模式。1998年至
总体上，自上世纪80年代开始，在资金需求 大于供给的约束下，无论是中央还是地方，设立投
作者简介 ：李圣军，新疆吐鲁番地区开发性金融合作办公室主任 ；孙寿义、李伟新，山东省水文仪器研制中心。
73 2014-4 国际金融
INTERNATIONAL FINANCE
பைடு நூலகம்
金融前沿 Financial Foresight
Financial Foresight 金融前沿
地方融资平台演变历程及治理模式
◎李圣军 孙寿义 李伟新
改革开放以来，从1979年开始，我国的地方 融资平台伴随着“地方融资问题”的出现而产生并 逐步发展壮大。经历1997年亚洲金融危机和2008年 美国次贷危机的洗礼后，地方融资平台进入发展的 顶峰阶段。2010年以来，美国财政悬崖、欧洲主权 债务危机等因政府债务剧增引发的危机愈演愈烈， 地方融资平台受国内外债务问题影响，日益成为政 府、媒体和学术界关注的焦点和中央政府防范风 险、加强治理的重点。在实际操作中，在整顿、规 范地方融资平台中，简单关闭或放任自流的方式都 是错误的。为在发挥地方融资平台积极作用的同 时，更好地防范潜在的风险，必须客观梳理地方融 资平台的演变历程，科学认识地方融资平台，在此 基础上，提出地方融资平台的治理模式。
2003年，国务院通过发债“转贷”模式，向地方累 计转贷1080亿元，缓解了地方资金需求。总体上， 应对亚洲金融危机并没有造成地方融资平台债务 的急剧增加，到美国次贷危机爆发之前的2008年年 初，地方融资平台数量在4000家左右，贷款余额仅 为1.7万亿元。2009年，为应对美国次贷危机影响， 政府出台了4万亿元的巨额投资计划，其中中央投 资1.18万亿元，地方则制定了天量的投资计划。为 满足地方项目配套资金和投资资金需求，一方面， 2009年3月，中国人民银行下发《关于进一步加强 信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意 见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台发行 企业债、中期票据等融资工具，以拓宽中央政府投 资项目的配套资金融资渠道，致使地方融资平台迅 速发展，平台数量和贷款额均急剧增加（据银监会 发布的数据，截至2009年年末，地方政府融资平台 数量达到8800家，贷款余额7.38万亿元，仅2009年 一年的时间，新增贷款3.05万亿元）；另一方面， 从2009年开始，财政部通过代理发行并代办还本付 息和支付发行费的方式，为地方代发债券2000亿 元。
二、科学认识地方融资平台
地方融资平台伴随改革开放产生、发展并逐步 壮大，对加快地方基础设施建设，推进地方工业化 和城市化进程，做出了巨大贡献。但是，由于外部 监管制度和内部治理结构不到位，从2010年开始， 地方融资平台逐渐暴露出一系列问题和风险隐患， 主要包括融资风险，偿债风险和债务运用风险等。 政府开始严格监管并限制约束其发展。纵观地方融 资平台的整个发展历程，为更好地解决地方融资平 台存在的各种问题，促其健康发展，必须对其有一 个科学认识。
（一）法律政策的变动直接导致融资平台 的兴衰
从法律角度，《预算法》和《担保法》的出 台，直接抑制了政府自身的借债、抵押和担保能 力，在资金需求推动下，逼迫其不得不进行融资创
75 2014-4 国际金融
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新。而地方融资平台就是地方政府绕开法律约束开 展融资的创新手段。因此，从一定意义上可以说， 地方融资平台的发展是在需求推动下被法律逼迫 的金融创新。从政策角度，1997年亚洲金融危机和 2008年美国次贷危机的冲击，中央均采取了积极的 财政政策，依靠大规模的政府投资拉动内需，加大 了地方政府融资需求；2009年政府更是发文鼓励地 方融资平台的发展，而从这个意义上还可以说，地 方融资平台的发展是政策推动的融资手段。
的动力，“融资”问题愈演愈烈，地方主动借债促 进投资成为我国经济发展的主要动力之一。在地方 政府不能借债和投资需求较大的共同推动下，地方 融资平台不断发展壮大，在推动地方经济发展的同 时，也产生了一定的财政和金融风险。纵观地方融 资平台发展历程，主要经历了初步发展期、发展壮 大期和问题凸显期三个阶段（地方融资平台各个发 展时期的相关政策见表1）。
（一）初步发展期（1980—1996 年）
地方政府“融资”问题从1979年就开始存在， 但成立地方融资平台的日期已无法查证。总体上， 地方融资平台公司与地方政府“融资”问题基本上 应是相伴而生，均产生于上世纪80年代。其产生并 逐步发展的核心原因是地方投资资金需求旺盛，预 算资金短缺。1981年至1996年，我国固定资产投资 资金来源中，国内贷款额由122亿元增加到4573.7亿 元，增加36.5倍；国家预算内资金由269.76亿元增 加到625.9亿元，仅增加1.3倍。在1996年的固定资 产投资总额中，国内贷款占比为19.6%，预算内贷 款仅占2.6%。显然，从上世纪80年代开始，贷款投 资已成地方政府融资的可选渠道。
（二）发展壮大期（1997—2009 年）
地方融资平台的发展壮大与1997年和2008年 的两次金融危机密切相关。亚洲金融危机和美国次 贷危机的爆发，严重影响了我国的外贸出口。为保 经济增长，在出口急剧下滑、消费短期难促的约束 下，政府采取了刺激投资尤其是政府投资的方式， 通过短期内投资额的超常规增长保持宏观经济的持 续发展。
一、地方融资平台的演变历程
计划经济时期，无论是事权还是财权均采取 了中央高度集权的体制。地方政府没有自主投资的 权力和财力，也没有大规模投资的动力和压力，自 然不存在“融资”问题。改革开放后，在财政分权 体制逐步建立、中央和地方事权有所划分的大环境 下，地方政府有了一定的财权和事权，“融资”问 题应运而生，加之地方经济发展的压力和政绩考核
主要政策措施 1988 年 7 月 16 日，《国务院关于印发投资管理体制的近期改革方案》 1993 年 12 月 25 日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 1994 年 3 月 22 日，《中华人民共和国预算法》 1995 年 6 月 30 日，《中华人民共和国担保法》 1996 年 7 月 11 日，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》 2006 年 4 月 25 日，《关于加强宏观调控 整顿和规范各类打捆贷款的通知》 2009 年 2 月 18 日，《2009 年地方政府债券预算管理办法》 2009 年 3 月 8 日，《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》 2010 年 6 月 10 日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 2010 年 11 月 20 日，《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》 2011 年 3 月 31 日，《关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》 2011 年 9 月 7 日，《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》 2011 年 10 月 17 日，《2011 年地方政府自行发债试点办法》 2012 年 2 月 21 日，《关于加强 2012 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》 2012 年 5 月 17 日，《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》 2012 年 11 月 5 日，《关于加强土地储备与融资管理的通知》 2012 年 12 月 24 日，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》 2013 年 4 月 9 日，《关于加强 2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》
融资平台均已成一个可选的融资渠道。1988年，国 务院成立的六大专业投资公司已具备融资平台的雏 形；与此同时，在地方可支配资金减少和基础设施 建设任务较重的推动下，地方投资公司也纷纷成立 并迅速发展。据审计署发布的数据，到1996年，包 括计划单列市在内的全国所有省级政府、90.05%的 市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。
办法》，探索允许地方政府自行发债试点；20092011年，财政部通过代理发行并代办还本付息和支 付发行费的方式，每年代地方发行2000亿元的债 券，2012年发行额增加到2500亿元，2013年发行额 再次提高至3500亿元。2010—2013年，财政部代发 和地方自行发债的总额达1万亿元。三是信贷资产 证券化。2012年5月17日，银监会下发《关于进一 步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，鼓 励金融机构选择符合条件的经清理合规的地方政府 融资平台公司，以贷款等多元化的信贷资产作为基 础资产，开展信贷资产证券化。
总体上，2010年以来，由于地方融资平台负 债额急剧增加，国务院及各职能部门下发了一系列 文件进行了强有力的规范整顿，并在总体上采取了 “疏堵结合、以堵为主”的策略。在一系列政策措 施的作用下，地方政府融资平台的融资规模显著下 降。以银行贷款为例，据银监会发布的数据，2010 年年末，地方政府融资平台银行贷款额约9.1万亿 元， 到2013年6月份，地方政府融资平台贷款余额 为9.7万亿元，总体保持了平稳增长的态势，地方政 府融资平台的贷款风险逐步缓解。
在国务院及相关部门密集出台文件全面规范 地方融资平台融资行为，进行“围堵”的同时，也 采取了一系列措施对地方政府融资平台风险进行 “疏导”。一是减税。 2011年9月7日，财政部下 发《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题 的通知》，鉴于地方融资平台大量营业收入来自财 政性资金，此通知的出台对减轻地方融资平台的税 费负担具有一定作用。二是地方发债。2011年10月 17日，财政部下发《2011年地方政府自行发债试点
总体上，1997—2009年期间，在两次危机的 冲击下，地方融资平台迅速发展，数量和贷款额都 急剧增加。尤其是2009年，在4万亿元投资的刺激 下，地方融资平台数量和贷款额呈现井喷式增长。
表 1 地方融资平台各个发展时期的相关政策
发展历程 初步发展期 发展壮大期
问题凸显期
时间 1988-1996 1997-2009
资料来源 ：作者整理
74 国际金融 2014-4 INTERNATIONAL FINANCE
Financial Foresight 金融前沿
与此同时，地方融资平台的发展，也带动了地方政 府直接融资的开展：经批准，地方债开始走向前 台，从财政部发行国债转贷地方到财政部代地方发 行地方政府债券，规模不断扩大，地方政府的自主 性也不断增强。
（三）问题凸显期（2010 年至今）
在地方政府融资平台经历2009年的超常规发展 后，为防止地方债务风险，从2010年开始，国务院 和各金融监管机构下达了一系列文件整顿规范地方 融资平台。2010年6月10日，国务院下发《关于加 强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》， 标志着政府对地方融资平台的政策基调由“鼓励” 变为“限制”。在国务院下发文件之后，各监管部 门从自身业务出发，制定出台了一系列限制文件。 一是企业债券，2010年11月20日，发改委下发《关 于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有 关问题的通知》，着重规范了地方融资平台发行 “企业债券”筹集资金的行为；二是银行贷款， 2011年3月31日，银监会下发《关于切实做好2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》， 着重规范了地方融资平台通过“银行贷款”筹集资 金的行为；三是土地储备融资，2012年11月5日， 国土资源部等部门联合下发《关于加强土地储备与 融资管理的通知》，着重规范了地方融资平台通过 土地储备筹集资金的行为；四是政信合作，2012年 12月24日，财政部下发《关于制止地方政府违法违 规融资行为的通知》，着重规范了地方融资平台通 过“政信合作”筹集资金的行为。上述一系列措 施，对地方融资平台的各种融资渠道进行了全方位 的规范整顿和限制约束。
在1997年亚洲金融危机影响下，国家加大基 础设施投资力度，用“存量需求”解决“存量供 给”，并为此大力筹集资金。一是试行了“打捆贷 款”模式。在政府资金需求和银行放贷需求的共同 推动下，1998年，国家开发银行试点并后来逐步推 广“打捆贷款”模式，政府承诺、财政兜底、市场 化运作，成为地方融资平台的初始融资模式。由 于此种模式风险较大，2006年，银监会发通知停止 打捆贷款。二是实行国债转贷地方模式。1998年至
总体上，自上世纪80年代开始，在资金需求 大于供给的约束下，无论是中央还是地方，设立投
作者简介 ：李圣军，新疆吐鲁番地区开发性金融合作办公室主任 ；孙寿义、李伟新，山东省水文仪器研制中心。
73 2014-4 国际金融
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பைடு நூலகம்
金融前沿 Financial Foresight
Financial Foresight 金融前沿
地方融资平台演变历程及治理模式
◎李圣军 孙寿义 李伟新
改革开放以来，从1979年开始，我国的地方 融资平台伴随着“地方融资问题”的出现而产生并 逐步发展壮大。经历1997年亚洲金融危机和2008年 美国次贷危机的洗礼后，地方融资平台进入发展的 顶峰阶段。2010年以来，美国财政悬崖、欧洲主权 债务危机等因政府债务剧增引发的危机愈演愈烈， 地方融资平台受国内外债务问题影响，日益成为政 府、媒体和学术界关注的焦点和中央政府防范风 险、加强治理的重点。在实际操作中，在整顿、规 范地方融资平台中，简单关闭或放任自流的方式都 是错误的。为在发挥地方融资平台积极作用的同 时，更好地防范潜在的风险，必须客观梳理地方融 资平台的演变历程，科学认识地方融资平台，在此 基础上，提出地方融资平台的治理模式。
2003年，国务院通过发债“转贷”模式，向地方累 计转贷1080亿元，缓解了地方资金需求。总体上， 应对亚洲金融危机并没有造成地方融资平台债务 的急剧增加，到美国次贷危机爆发之前的2008年年 初，地方融资平台数量在4000家左右，贷款余额仅 为1.7万亿元。2009年，为应对美国次贷危机影响， 政府出台了4万亿元的巨额投资计划，其中中央投 资1.18万亿元，地方则制定了天量的投资计划。为 满足地方项目配套资金和投资资金需求，一方面， 2009年3月，中国人民银行下发《关于进一步加强 信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意 见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台发行 企业债、中期票据等融资工具，以拓宽中央政府投 资项目的配套资金融资渠道，致使地方融资平台迅 速发展，平台数量和贷款额均急剧增加（据银监会 发布的数据，截至2009年年末，地方政府融资平台 数量达到8800家，贷款余额7.38万亿元，仅2009年 一年的时间，新增贷款3.05万亿元）；另一方面， 从2009年开始，财政部通过代理发行并代办还本付 息和支付发行费的方式，为地方代发债券2000亿 元。
二、科学认识地方融资平台
地方融资平台伴随改革开放产生、发展并逐步 壮大，对加快地方基础设施建设，推进地方工业化 和城市化进程，做出了巨大贡献。但是，由于外部 监管制度和内部治理结构不到位，从2010年开始， 地方融资平台逐渐暴露出一系列问题和风险隐患， 主要包括融资风险，偿债风险和债务运用风险等。 政府开始严格监管并限制约束其发展。纵观地方融 资平台的整个发展历程，为更好地解决地方融资平 台存在的各种问题，促其健康发展，必须对其有一 个科学认识。
（一）法律政策的变动直接导致融资平台 的兴衰
从法律角度，《预算法》和《担保法》的出 台，直接抑制了政府自身的借债、抵押和担保能 力，在资金需求推动下，逼迫其不得不进行融资创
75 2014-4 国际金融
INTERNATIONAL FINANCE
金融前沿 Financial Foresight
新。而地方融资平台就是地方政府绕开法律约束开 展融资的创新手段。因此，从一定意义上可以说， 地方融资平台的发展是在需求推动下被法律逼迫 的金融创新。从政策角度，1997年亚洲金融危机和 2008年美国次贷危机的冲击，中央均采取了积极的 财政政策，依靠大规模的政府投资拉动内需，加大 了地方政府融资需求；2009年政府更是发文鼓励地 方融资平台的发展，而从这个意义上还可以说，地 方融资平台的发展是政策推动的融资手段。
的动力，“融资”问题愈演愈烈，地方主动借债促 进投资成为我国经济发展的主要动力之一。在地方 政府不能借债和投资需求较大的共同推动下，地方 融资平台不断发展壮大，在推动地方经济发展的同 时，也产生了一定的财政和金融风险。纵观地方融 资平台发展历程，主要经历了初步发展期、发展壮 大期和问题凸显期三个阶段（地方融资平台各个发 展时期的相关政策见表1）。
（一）初步发展期（1980—1996 年）
地方政府“融资”问题从1979年就开始存在， 但成立地方融资平台的日期已无法查证。总体上， 地方融资平台公司与地方政府“融资”问题基本上 应是相伴而生，均产生于上世纪80年代。其产生并 逐步发展的核心原因是地方投资资金需求旺盛，预 算资金短缺。1981年至1996年，我国固定资产投资 资金来源中，国内贷款额由122亿元增加到4573.7亿 元，增加36.5倍；国家预算内资金由269.76亿元增 加到625.9亿元，仅增加1.3倍。在1996年的固定资 产投资总额中，国内贷款占比为19.6%，预算内贷 款仅占2.6%。显然，从上世纪80年代开始，贷款投 资已成地方政府融资的可选渠道。
（二）发展壮大期（1997—2009 年）
地方融资平台的发展壮大与1997年和2008年 的两次金融危机密切相关。亚洲金融危机和美国次 贷危机的爆发，严重影响了我国的外贸出口。为保 经济增长，在出口急剧下滑、消费短期难促的约束 下，政府采取了刺激投资尤其是政府投资的方式， 通过短期内投资额的超常规增长保持宏观经济的持 续发展。
一、地方融资平台的演变历程
计划经济时期，无论是事权还是财权均采取 了中央高度集权的体制。地方政府没有自主投资的 权力和财力，也没有大规模投资的动力和压力，自 然不存在“融资”问题。改革开放后，在财政分权 体制逐步建立、中央和地方事权有所划分的大环境 下，地方政府有了一定的财权和事权，“融资”问 题应运而生，加之地方经济发展的压力和政绩考核