住房补贴政策理论及制度改革研究

住房补贴政策理论及制

度改革研究

TPMK standardization office【 TPMK5AB- TPMK08- TPMK2C- TPMK18】

中央国家机关公务员住房政策体系研究

专题报告三

住房补贴政策理论及制度改革研究

二〇〇五年十二月

目录

摘要

本章从住房补贴形式和住房补贴标准两个角度，对公务员住房补贴政策进行研究，并在此基础上提出进一步改革和完善中央国家机关公务员住房补贴政策的若干建议。

课题组对住房补贴形式和住房补贴标准进行了理论分析。研究结果表明，对于住房补贴形式而言，消费者补贴和生产者补贴形式各有利弊，但在社会福利损失最小化上，消费者补贴形式明显优于生产者补贴；对于住房补贴标准而言，住房补贴标准应源于一定的住房标准，且基于家庭生命周期确定的住房标准要优于基于现行的“职级－面积”模式确定的标准。

课题组在借鉴美国、英国、瑞典、法国、德国、韩国和日本以及我国香港地区和八个省市公务员住房补贴政策的基础上，对现行中央国家机关公务员住房补贴政策进行了实证研究分析。研究结果表明，现行中央国家机关公务员住房补贴政策在提高公务员住房支付能力上已经发挥了显着的效果，而当前主要的制度性缺陷集中表现为：补贴形式相对单一和固化，无法满足某些特殊群体的住房消费需求；补贴标准片面强调“激励性”，单纯采用按职级高低确定补贴标准的分配方式，导致补贴的低效率和垂直不公平。

在理论研究、实证分析和国内外经验借鉴的基础上，课题组最后提出了公务员住房补贴政策的理想模式，以及现阶段改革的基本原则和具体建议。

1住房补贴政策概述

1.1.住房补贴

1969年美国国会将补贴定义为“由政府提供的激励方式，通过降低机会成本或者增加潜在收益，促使某个阶层的生产者或消费者有能力做一些在他们没有获得补贴时不能做的事情”①。

住房补贴是政府针对住房问题实施的一种专项补贴，是政府刺激住房生产或消费的一种手段，属于政府的财政转移支付。政府通过降低住房金融体系中资金的机会成本或增加其潜在收益等手段实现该目标。

1.2.住房补贴政策及其目标

住房补贴政策是各国住房政策的一个重要组成部分，其补贴对象通常是中、低收入家庭，用于保障这些家庭的基本居住权利。住房补贴政策规定了住房补贴对象、补贴计发办法、住房补贴建筑面积标准、资金来源渠道等方面的内容。

作为政府的一项重要公共政策和社会保障体系的重要组成部分，住房补贴政策的直接目标是帮助补贴对象家庭获得合适的住房以及健康的居住环境，并进而提高社会福利，协调经济效率与社会公平。具体而言，住房补贴政策的目标可以包括以下四个层次：

① Marja C. Hoek-Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International,

V ol.17. Iss.3, 2003, p3～p13

1）改善居民住房条件，提供基本住房保障。应尽可能为大多数人提供有良好的公共环境和卫生条件的健康住房。

2）改善社会公平，保持社会稳定。作为一种财政转移支付手段，住房补贴本质上就是一种社会再分配工具，改善收入与财富分配的公正性是其重要目的之一。

3）改善市场运行失灵，提高市场效率。垄断、恶劣的住房质量、针对中低收入家庭的住房供应不足等因素引起市场失灵时，住房补贴作为政府干预市场运行的一种方式，有利于改善住房资源配置的有效性，提高市场运行效率。

4）刺激国民经济增长。住宅产业能够带动多个相关产业发展，因此住房补贴在提高住宅产业市场效率的同时，也为拉动国民经济增长做出贡献。

此外，制定住房补贴政策的出发点不仅是社会经济效益，同时还可能包括一些政治因素。因此，住房补贴政策可能同时具有多重目标，每个目标还可能有多个子目标，以满足不同的经济和政治需求。

1.3.住房补贴的类型及其形式

1.3.1.住房补贴类型

由于政治、历史和社会经济条件的不同，不同国家往往会采用不同的补贴方式。按照不同住房补贴类型的特点，政府在制定住房

补贴政策时通常存在三种基本选择，如表1－1所示。本课题着重讨论生产者补贴和消费者补贴两种形式。

表 1-1 常见的住房补贴类型

补贴种类特点适用环境

Ⅰ生产者补贴

通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提

高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收

入家庭的低租金或低价位住房。如中国的经济

适用房划拨土地政策。

适用于住房市场机

制不完善，不能对

政策意图做出有效

反应时。

消费者补贴

通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，

提高其住房消费意愿和能力。如英美购房税收

减免政策、美国住房券①计划、中国的贴息贷

款。

适用于以公平作为

补贴的主要目标

时。

Ⅱ指定地点补贴

按地理区域分配补贴，有利于抵押物保值，并

可鼓励该地区的投资，从而带动经济发展。如

中国的危改小区计划、美国的城市复兴计划。

适用于重点改善公

共卫生状况，或促

进经济发展时。

指定家庭补贴

对符合特定要求的家庭进行补贴，可采用住房

券或分散地点供应公共住房的方式。如美国的

申请公共住房制度。

适用于重点改善社

会分配不公，促进

住房机会公平时。

Ⅲ授权

所有符合资格要求的家庭，提出申请即可获得

补贴。如美国FHA提供的抵押贷款担保。

适用于重点改善公

共卫生条件，重新

分配收入时。

分配按一定的补贴标准分配给部分人群

适用于有针对性的

改变特定人群的住

房条件时。

1.3.

2.生产者补贴形式

生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。主要的补贴形式有以下两种：

（1）建立政府背景的非盈利性机构担当供给者

①住房券是政府发给中低收入家庭用以领取住房补贴的凭证。它只能用来支付房租，不能以住房券向政府兑取现金。