论我国档案管理体制的发展历程

论我国档案管理体制的发展历程刘亚静【摘要】从历史传统、基本国情、机构改革三方面发展根源切入，梳理我国档案管理体制建国以来的发展历程，讨论了每个阶段的发展原因与特征，对于未来档案管理体制的发展，做出了初步的展望。

%File management system since the founding of P.R.china is studied from three respects：historical tradition,basic national situation,and institution reform.Reasons and features of each stoge are disussed,and prospect is made to the development of future file management system.【期刊名称】《商洛学院学报》【年(卷),期】2012(026)001【总页数】4页(P93-96)【关键词】档案管理;发展历程;档案信息【作者】刘亚静【作者单位】商洛学院办公室,陕西商洛726000【正文语种】中文【中图分类】G271我国的档案事业经历了一个从无到有，逐步建立并最终形成体系的创立过程。

现行档案管理体制，亦在新中国成立后，经过数次摸索和改革，逐渐确立并趋于完善。

1949年之前，我国的档案管理基本上处于雏形阶段，各方面工作都未成体系且衔接不够。

随着新中国的成立，档案工作也开始不辍探索，在总结前人经验基础上，结合我国国情和政治、经济发展需求，不断调整创新，最终在几代人的努力奋斗中形成了目前实行的集中式档案管理体制。

近年来，学界对于档案管理体制的研究取得了一定的成果。

如贺凯教授[1]对于现行档案管理体制的历史梳理，呈现了具体的历史流变与衍生过程；刘国能教授[2]对于发展原因与特点的考辩，剖析了管理体制与历史语境的勾连等。

本文正是在学界研究的基础上加以研究，以期继续深化对我国档案管理体制的探讨。

一、档案管理体制形成的历史及现实因素我国现行档案管理体制的形成既有历史原因，又有现实要求，是多种因素合力而为的结果。

简单概括，可分为三种原因：（一）历史根源中华文明源远流长，早在古代，对文献整理和档案资料管理就已有了一套完整的操作系统。

就我国现行档案管理体制而言，则更多借鉴了清朝前期就已形成的高度集中式管理体系，并在此基础上吸取精华、弃其糟粕，形成了集中统一的体制。

这一方面是由于原有体制体现出的高效、便捷等特点，另一方面则在于其总结、继承并发扬了战争时期的胜利法宝，符合历史潮流要求。

正是由于战争时期党对军队的绝对领导，抗日战争、解放战争才取得了关键性的胜利。

同样在治理国家、管理国家的问题上，尤其是具体到档案管理，只有坚持党政不分、双重领导这一原则，才能使档案工作真正做到为党和国家、为人民服务。

此外，建国后随着社会主义事业的全面展开，面对疆域辽阔、国情复杂的现状，只有切实加强和认真贯彻党领导下的集中统一制，才能应对彼时的历史、实践难题。

例如建国初期，我国计划并实施了一系列全国性、有计划的社会主义建设政策，中共中央撤销并合并了若干省、市建制，对撤销机关的档案，成立了临时性的保管机构并集中统一管理。

这就为以后的档案管理工作打下了良好基础，提供了借鉴经验。

（二）现实国情建国后新中国实行了社会主义计划经济体制和民主集中制的组织原则，而高度统一的档案管理体制既服从于这一基本政策，更重要的则是顺应了当时的历史要求和社会状况。

新中国成立之初，无论外交还是内政，无论经济还是军事，我国都处在相对落后亟待发展的转型期，只有在民主基础上的高度集中才有可能扭转局面，集中力量办大事、办好事，才能最高效地应对这一巨大难题。

作为长期处于分散状态的档案管理工作，在当时的历史条件下，面对从无到有且困难重重的工作现状，既没有可以完全借鉴的模板，又需要尽力配合其他各部门工作，因此一方面服从党的方针、政策，一方面吸收苏联管理模式优点，逐步摸索出一套集中式的管理方法。

（三）改革要求随着改革开放的迅速发展，各行各业都在思索如何改变弊端，更好地发挥行业优势，为社会主义事业的积极发展做贡献。

改革开放三十年来，我国先后进行过六次全面机构整改，档案管理系统的体制创新与此息息相关，以“精简、统一、效能”为原则，先后经历了四次大规模的整改，逐步形成了具有中国特色的“局馆合一”的领导体制和“统一领导、分级管理”的组织原则[3]。

这不仅有利于更好地配合其他行业工作，同时作为历史记录，档案管理工作的加强和创新，对于回顾过去、总结改革经验等都有着重要意义。

二、发展历程、形成原因与特征分析（一）我国档案管理体制的基本成型建国初期，我国的档案工作还未形成统一的管理体系，基本处于机关档案室工作阶段。

无论行业之间、行政区之间，还是部队、企事业单位，都是各自为政、互不相关，非常松散且没有统一的管理方法。

面对这一分散乃至混乱的局面，建立统一的管理体系和专门的档案行政管理机构成为亟需解决的现实要求。

因此，在借鉴苏联管理模式的基础上，结合行政区重组后对撤销机关档案成立临时保管机构集中统一管理的实践经验，国家档案领导机构形成，这也就为中央档案馆和其他一些省档案馆的建立树立了榜样，创造了条件。

需要说明的是，在这一从无到有的体制建立过程中，坚持贯彻党的领导和集中统一原则，起到了决定性的作用。

比如对于大区档案的管理，就设立了领导机构专门负责整理和保管，既保证了档案的完整和安全，又避免了混乱和重复。

面对第一个五年计划的顺利实施和社会主义事业进一步全面发展的历史要求，档案工作的进步也越来越需要建立国家级别的管理机构，以做出统一的部署和规划。

周恩来总理在1954年做出决议，由国务院设立相关机构国家档案局，同年该机构正式成立。

这在我国的档案管理事业上具有里程碑式的重要意义。

从此，我国的档案工作不仅有了自成体系的领导机构和统一的管理体系，且为其进一步发展，在组织方面提供了坚定支撑。

在此基础上，《关于加强国家档案工作的决定》（简称《决定》）（1956年通过）对档案工作的规章制度、管理原则、基本原则和管理工作中的重要内容都做出了明确的定性规定和详细的解释说明。

其中，对于档案的所有制特别做出说明，即全部档案都是国家的历史财富。

这也就要求，全国的档案都要由国家专门的档案管理机构统一管理，并分层负责。

在1956年《决定》的基础上，“中共中央做出了调整和进一步细分，发布了《关于统一管理党政档案工作的通知》（简称《通知》）。

《通知》指出要把党的档案工作和政府的档案工作统一管理，各级档案管理机构相应地要做到党政结合，既是党的机构同时也是政府的机构。

”[4]这就从实践上服从了党政不分、双重领导的原则，并进一步加强了档案工作的统一管理。

具体而言，各级档案管理机构都是在党的领导下服务于政府工作：“在中央，由中央办公厅主任直接领导；在地方，由各级党委秘书长直接领导；如不设秘书长的县委，可由办公室主任直接领导。

而中共中央办公厅秘书局档案处的业务指导工作与国家档案局合并，使之成为全国党、政系统档案管理的最高机构。

”[1]从中央到各级地方形成了一个统一领导且便于集中的管理体系，不仅高效且利于配合。

至此，经过建国后近10年的努力，档案工作的统一管理体制基本成型。

这一阶段我国档案管理体系的特点及局限：由我国的社会主义体制所决定，强调集中统一地管理，强调党对档案工作的领导，强调分层地垂直领导。

其特征在于，强调党政对于档案管理的统一领导，计划严密，科层落实，但机构不够精简，效率也有待加强。

（二）我国档案管理体制的发展革新1978年，随着党十一届三中全会的召开，我国步入了历史性的新时期。

以市场经济为核心的改革开放政策，对社会政治、经济、文化等方面都产生了巨大的影响。

为了适应新的国情、解决新的问题，更好地做到为人民服务，我国先后进行了几次机构改革，基本上都是围绕计划经济体制下行政体制和组织机构，如何适应社会主义市场经济而展开。

因此，作为国家行政体制中的一部分，档案管理工作如何处理转型问题以便更好地配合其他各项工作，也成为需要思考和解决的重要问题。

就此，本文以时间为序做以梳理。

1.从完善到发展“文革”之后，面对十年浩劫所造成的巨大损失和破坏，尽快步入正轨、恢复整顿成为档案工作的首要任务。

“文革”其间，许多重要的档案资料遭到毁坏，档案管理体系受到不小冲击。

档案工作不仅资料受损、人才缺少，管理体制困难多、涉及面广、上下级协调不够等诸多问题，也都亟待解决、调整。

1979年，国家档案局得以恢复，全国各级档案管理机构也逐渐恢复，各项工作逐步展开，并通过贯彻执行中共中央办公厅、国务院印发的《关于恢复中央档案馆名称和国家档案局的通知》，再次强调和巩固了档案工作要党政结合，既是党的机构同时也是政府的机构。

1980年，中共中央、国务院批复转发《国家档案局关于全国档案工作会议的报告》，对于恢复和发展档案管理工作给予进一步具体的说明和规范。

除了重申档案管理体制的性质归属，还对各级档案行政管理机构的领导关系问题做出了明确规定：基本遵从1959年颁布的《关于统一管理党政档案工作的通知》，重新恢复和确定了中央办公厅主任、各级党委秘书长，以及不设秘书长的县委办公室主任，对档案工作的直接领导。

伴随着一系列整顿工作的展开，1982年底全国绝大多数地区的档案管理工作都逐步正规化，集中统一的档案管理体制得到了加强。

2.政策、法律保障为了实现社会主义计划经济向社会主义市场经济的顺利过渡，以及更好地发挥国家各部门职能，1982年我国开始了自上而下的第一次较大规模机构改革，“其中档案管理工作的调整也包含其中。

这主要是因为档案工作从服务对象到具体内容都产生了很大变化。

比如工作性质变化：由机关内部业务向外扩展，与其它科研、文化等活动密切相关。

再比如档案工作的中心不再是政府机关、企事业单位和社会团体的档案室工作，而改由各级各类档案馆主要展开。

”[2]就具体管理内容而言，从主管公文文书不断扩展，各种门类、各种形式和载体的档案工作都列入其中。

工作方法也以过去人工为主，转变为计算机信息登记、整理为主。

这一时期的体制改革，基本集中面向本阶段档案工作中涌现出的具体问题，做出了系统性调整。

1985年，《关于调整我国档案工作领导体制的请示》颁布，对于档案工作的领导体制和机构调整做出说明和规范。

鉴于档案工作中许多实际问题离不开政府相关部门的彼此协作，而各级档案行政管理机构仍隶属党委下的一个工作部门，这次调整在坚持“党、政档案工作统一管理”的原则下，将各级档案行政管理机构在编制上列入政府编制序列。

具体来说，国家档案局改由国务院领导；中央档案馆业务上受国家档案局指导，日常工作由中共中央办公厅领导；地方各级档案局改归地方各级人民政府直接领导。