美国的两起保障措施案例研究与运用启示(郑敏)概要

美国的两起保障措施案例研究与运用启示（郑敏）作者：郑敏（南宁市委党校广西南宁 530001）[内容提要]：WTO规则下实施保障措施的条件、程序、时效要求很严格，要准确把握保障措施的实体要件和规则，从对一些典型案例的分析中学到实施的技巧和方法，注意案例争执的焦点与认识误差，对我国如何运用好保障措施具有重要的现实意义。

[关键词]：保障措施争端案例一、实施保障措施的实体要件与使用规则1、实施保障措施的实体要件。

《保障措施协议》第2条第1款规定：“一成员（包括关税同盟）只有根据下列规定才能对一项产品采用保障措施，即已确定该产品正以大为增加的数量（较之国内生产的绝对增加或相对增加）输入其领土，并在此情况下对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的威胁。

”2、保障措施协议的程序、形式及其它规范。

第一，案件的调查。

调查程序包括对利害关系方的通知、召开听证会、利害关系方提出证据、意见及辩论；主管机关应公布调查报告，记载裁决及对事实与法律争论作出的结论。

第二，临时保障措施和一般保障措施。

保障措施原则上必须在最终调查确定后方可实施，但有时情况紧急，若迟延将导致无法弥补的损害的紧急情况下，可以采取临时性的保障措施。

第三，形式及程度。

保障措施最常用的方式为实施数量限制或提高关税。

第四，实施期限、延长适用、再次适用与逐步自由化。

任何保障措施适用期不得超过4年，经过延长不得超过8年。

第五，通知、磋商和补偿、报复。

实施保障措施的成员方应对有关严重损害或威胁的调查过程、结论和实施或延长保障措施的决定通知保障委员会，并对有关产品的出口方提供事先磋商的充分机会，对受不利影响的成员方提供适当贸易补偿。

若磋商无法就补偿事宜达成协议，可暂停实质相等的减让义务，进行报复。

第六，保障措施的不歧视原则和对“灰色区域措施”的禁止。

协议第2条第2款规定：“保障措施的适用，应不问其产品的来源”，明确肯定保障措施实施的无歧视性。

第七，发展中国家特殊待遇。

主要有三个方面：⑴最低豁免权。

⑵更长的最长实施期限。

⑶更低的再次适用限制。

二、美国与新西兰关于羊肉保障措施的争端1999年7月16日，新西兰向DSB提出与美国就羊肉进口的保障措施进行磋商的请求。

新西兰指出，美国宣布从1999年7月22日起对从新西兰进口的新鲜、冷冻和冷藏羊肉实行以关税配额为形式的保障措施，该措施违反了《保障措施协议》和GATT的第1、19条。

23日，澳大利亚因同样原因也提出与美国进行磋商。

1999年10月，两国请求成立专家小组。

11月，专家小组成立，加拿大、欧盟、冰岛和日本保留作为第三方的权利。

2000年12月，专家小组做出最终报告，认为美国违反协议。

2001年1月，美国提起上诉。

5月，DSB 通过上诉机构报告。

①“国内产业”。

这是此案的一个争议点。

国内产业是指在一个成员境内经营同类或直接竞争产品的作为一个整体的生产者，或那些其同类或直接竞争产品的产量占这些产品的整个国内生产的重要比例的生产者。

在羊肉案中，美国主张活羊的饲养者也属于“同类或直接竞争产品的生产者”。

专家组和上诉机构均否定了这种主张，认为对“国内产业”的审查应集中于对“产品”和“同类或直接竞争关系”的识别，而不是集中于生产这些产品的过程，而且国内产业的范围至少是占有关产品的整个国内生产的主要比例的生产者。

②“严重损害威胁”。

虽然美国用“严重损害威胁”来强调国内调查的标准，但专家小组认为美国的报告没有对其得出的存在严重损害的结论作出充分解释，“进口增加与严重损害威胁之间存在因果关系”的结论不能够确保进口增加就是造成国内产业损害的原因。

三、美国201钢铁保障措施案2002年3月5日，依据美国贸易法第201条，美国总统布什宣布，从3月20日起对进口的板坯、板材、长材等主要钢材品种实施为期3年的关税配额限制和征收8%－30%的关税。

这一决定公布后，引起各国强烈反响，欧盟以及中国、日本、韩国、俄罗斯、乌克兰、巴西等受到限制和损害的国家纷纷提出与美国磋商，并向WTO提出申诉。

3月27日欧盟宣布采取临时钢铁保障措施以防止因美国采取钢铁保护主义政策而导致的国际钢铁产品对欧盟市场的冲击，决定自3月29日开始，对来自各国的15种钢铁产品征收14．9%到26%不等的附加关税。

经过长达近一年的调查，世界贸易组织2003年3月裁定，美国2002年对进口钢铁征收30%的关税违反了国际贸易规则。

专家小组认为，美国没有拿出进口激增的证据，也没有证据表明进口损害了美国钢铁业。

报告指出，美国夸大了进口增长的数量，把从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥的进口量也计算在进口的总量中，实际上协定国之间不存在进口数量的限制。

迫于国际舆论的压力，美国于2003年12月4日宣布取消201钢铁保护措施。

①意义非常。

这是迄今为止美国历史上对进口钢铁施加的最严厉的一次贸易限制。

和以往出台的钢铁保护政策相比，这次钢铁保障措施明显具有被制裁国家面广、所涉产品面广、保障措施持续时间长的特点，也导致申诉国家多，并引发连锁反应。

欧盟采用了临时和最终保障措施，中国也在2002年11月对5种进口钢铁产品实施最终保障措施。

②“非歧视原则”。

加拿大和墨西哥是美国进口钢材的两个大国，但美国在采取的保障措施中，不包括这两国，这主要是根据《北美自由贸易协定》采取的豁免。

美国在此方面是试图使其作为非歧视原则的例外，在游戏规则上打擦边球。

此外，美国考虑到那些澳大利亚商品在美国国内加工并销售的美国企业的利益，还宣布把澳大利亚的BHP Billiton钢铁公司排除在外。

此外，在南非政府和南非钢铁协会的努力下，美国又决定将南非钢铁产品排除适用保障措施。

如果说处理加拿大和墨西哥的关系还有《北美自由贸易协定》为依据的话，而对澳大利亚和南非的豁免则完全没有依据，是对不歧视原则的违背。

③美国实施保障措施的真正动因。

钢铁工业是美国的传统支柱产业，但过去五年来则十分艰难。

美国钢铁业把这一切归咎于进口钢材的大量涌入，因此一再要求政府采取措施。

事实上美国进口钢材已在减少，美国政府此举实际上是在为本国钢铁业争取时间。

美国启动201条款还有政治上的原因。

尽管钢铁业作为一个夕阳产业，就业人数不断下降，但在美国政治舞台上仍然举足轻重。

保护钢铁业是历届美国政府稳定民心、拉取选票的传统政治手段。

可以看出，所谓钢铁产品进口的增长并非美国启动201条款的真正原因，而只是一个借口。

④WTO《保障措施协议》的实体规则和实施程序均存在缺陷。

美国此次启动保障措施保护其钢铁产业的用意显然还在于利用《保障措施协议》以及争端解决程序的缺陷，达到拖延时间、保护国内产业的目的。

根据WTO争端解决机制的程序，美国钢铁争端的最终裁定出台的时间跨度为：提出磋商30天，成立专家小组判案需要两次申请（美国可以否决第一次申请），大约30－50天，专家小组成员组成，美国如果对专家组成员提出疑义，又可耗去30天，专家小组工作时间最长达9个月；其间美国可以寻求与当事方“庭外解决”为由要求专家小组终止工作，该终止最长可达12个月；作出裁决后，当事方有60天的时间考虑提出上诉，上诉机构最长又需3个月作出终裁；然后当事各方在45天内就如何实行裁决达成一致，否则90天内就执行仲裁。

程序至此，美国宣布实施为期3年的保障措施已近结束或过半，即使美国届时败诉，其保护国内产业的目的也已达到，政治大选更已是水落石出。

四、WTO保障措施案例分析对我国的启示以上两个案例都是由美国发起的保障措施争端，两个案例中都涉及了多个国家，被诉方既有发达国家，也有发展中国家，争端内容有农产品也有工业品，最后都以美国的败诉而告终。

虽然遭受了指责，但美国从中却不能说毫无收益，也间接说明了对保障措施的运用水平决定了各国所得利益的多少。

所以认真研究保障措施的既往案例，对恰当保护国内产业，最大程度地争取我方利益，是一种有效的方法。

1、认真研究判例和WTO的相关规则。

《保障措施协议》仅从本身的文字还无法准确领会保障措施多边规则的确切含义。

这是因为即便是WTO的各种法律规定得非常严密，仍然留有很多概念和规则在理解和适用时需要进一步阐明和论证，如“同类产品、国内产业、发展中国家的待遇及不可预见的发展”等等，这些都需要从DSB的专家组和上诉机构在以往的案例中找到解释；其对进口激增的认定、损害裁定、因果关系等问题所做的各种分析和结论，都值得我们认真研读。

注重以往保障措施争端案例，援引这些案例来说明或解释有关的规则或定义，从相关案例中找到于我有利的具体裁定，提请专家小组将其适用于有关争端中。

这样做，也有助于我们正确预见专家小组的裁决结果；至少如果按照专家小组或上诉机构的理解去执行协议，在今后可能出现的争端中败诉的可能性会相对小一些。

2、注重案件的程序操作。

需要特别强调的是程序问题，因为我国传统上不是特别重视程序的作用，这也体现在我国的法律案件处理上。

而WTO的争端解决程序与英美法的司法程序有一种共性，尤其重视程序问题。

在今后的保障措施实践中，应做到首先在程序规则方面与WTO多边规则保持一致。

协议所规定的每一个环节和步骤都不可或缺，如调查、通知、磋商等。

发动保障措施调查，确定严重损害和决定采取保障措施后，应及时通知WTO，避免不必要的耽误。

3、申诉报告内容要翔实，申诉要有充分的法律依据。

指控采取保障措施的成员国违反世贸组织规则的申诉分析必须有理有据，有很强的说明力。

在具体阐述中，以定性与定量相结合的原则，以事实为依据，强调逻辑性。

案例中各国递交的材料总是洋洋洒洒，丰富繁杂，甚至多达上千页。

我们也要改变观念，尽量把能用的材料都用上，就繁不就简。

同时，充分使用数量经济分析方法这个有力武器阐述自己观点。

国际贸易争端的解决往往涉及的不单纯是法律的问题，它还蕴涵着大量经济学的原理，尤其是对统计学和数量经济学方法的应用更是充分论证己方观点的有力工具。

为此，有必要着手培养一批具备专业法律知识、了解世贸组织相应规则和应用情况的，特别是国际贸易反倾销与保障措施相关知识的专门人才。

4、深入研究现有的专家小组和上诉机构的报告并积极配合其工作。

研究保障措施争端的案例，特别是要研究既往案例中申诉方与被诉方的控辩内容，总结其它世贸组织成员利用争端解决机制的经验与教训，以便为我所用。

有鉴于此，为了更好地应对保障措施争端，我们要注意掌握专家小组裁决的程序规则，及早作好有关的准备工作，从而保证在专家小组裁决的各个环节占据主动。

尤其是在专家小组裁决阶段，要及时向专家小组提交具有说服力的数据信息，全面、详实地回答书面的或口头的专家小组所提出的问题，并对有关论据加以合乎逻辑的充分的解释和说明。

5、保障措施的实施要慎用。

从众多保障措施争端案例来看，发动保障措施的一方败诉的可能性很大，其根本原因在于它的“例外性”。