里格斯的行政生态思想及其反思

里格斯的行政生态思想及其反思

佛雷德·里格斯(Fred Riggs)是行政生态学的创始人，他在《行政生态学》等书中比较系统论述了行政生态学理论。研究里格斯的行政生态思想，借鉴其合理因素，有助于根据十八大精神的要求，推进“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”，深化行政体制改革。

里格斯对行政生态学的性质进行了定位。他认为，行政生态学作为行政学的一个分支机构，是“研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。他认为，行政生态学的研究范围应该包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造改该国的公共行政；二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

里格斯着重研究了发展中国家的行政进化问题。他认为人类历史上存在着三种社会基本形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会，与之相对应也存在着三种行政模式：融合型（亦称农业社会型）的行政模式、棱柱型（亦称过渡社会型）的行政模式和衍射型（亦称工业社会型）的行政模式。他认为在传统农业社会，社会结构是混沌未分的，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与立法、司法、经济等社会行为是混杂在一起的，谈不上有专业化的

行政机构，因而行政效率极为低下；整个行政系统对专制统治者负责，而不向人民负责；行政的权威不是来自于人民高度的认同感，而是源自武力的强制。棱柱型的行政模式，是介于传统农业社会与现代工业社会之间的形态，由于其过渡性，它既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但功能很有限；行政过程仍然受着亲族、家族等各种传统势力的制约，因而行政效率低下。衍射型的行政模式是工业社会型行政模式。在现代工业化社会里，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职、互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性。

里格斯分析了行政生态的要素构成。他认为，影响一国行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：（1）经济要素，它是影响一个国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定的。（2）社会要素，主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。（3）沟通网络，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等，它对一国的公共行政也发生重要影响。（4）符号系

统，指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。（5）政治构架，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。行政与政治实际上存在着“功能依附关系”，这决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。在里格斯看来，经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治架构这五种因素是影响一个国家公共行政的主要因素，这些因素彼此之间也是相互作用的。

里格斯的行政生态理论尽管存在一些缺陷，例如对整个行政生态环境的分析缺乏完整性，但他对行政生态问题的论述是具有重要借鉴价值的。其一，有助于把握行政生态的涵义及重要性。从辩证唯物主义和历史唯物主义的观点出发来看，公共行政系统是指由行政机构和人员形成的组织及其活动。行政环境是影响行政系统的所有外在因素，例如经济、政治、文化、社会、自然环境等因素。行政系统与行政环境之和构成行政生态。加强行政生态建设对于行政体制及系统的优化具有重要意义。其二，有助于把握发展中国家行政体制及系统的进化过程。里格斯有关融合型（亦称农业社会型）行政模式、棱柱型（亦称过渡社会型）行政模式和衍射型（亦称工业社会型）行政模式的论述，对于我国在行政体制改革中消除种种封建行政因素，增强公共服务职能，推进服务政府、法治政府及有限政府建设具有一定借鉴意义。其三，有助于从战略上把握行政系统和行政环境的相互作用，为我国

深化行政改革的顶层设计提供思想资料。考察一个国家的公共行政，不能只局限于行政系统本身，而应当从社会这个大系统来把握。行政生态是行政系统与行政环境的互动过程，其状况直接影响和制约着行政改革的状况。行政体制是政治体制的一部分，属于上层建筑，其由经济基础决定并反作用经济基础，又与文化及社会其他因素相互作用。在拟订深化行政体制改革的总体战略时，需要坚持统筹兼顾的根本方法，就是要从全局出发，系统设计，通盘考虑，照顾到方方面面，协调好各种关系，发挥各方面的积极性，实现局部与局部、局部与全局良性互动和最优发展。从行政生态的视角看，行政体制改革涉及政社关系、政企关系、政事关系、党政关系等多方面内容的调整。在改革中要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。需要组建具有权威性的改革的整体协调与推进机构，这个机构不仅仅协调行政层面的改革，还可以协调包括经济体制改革等在内的各领域改革。要加强行政生态建设，逐步做到行政体制改革与政治体制、经济体制、文化体制及社会体制改革相配套协调和整体推进，以促进经济社会的全面协调可持续发展。