中国经济特区的体制创新及启示

中国经济特区的体制创新及启示

一、中国经济特区体制创新回顾

中国经济特区的建设取得了巨大成功。这种成功，除了邓小平理论的指引、党中央的英明决策、全国人民的支持、特区人民的艰苦奋斗、政策的优惠等原因以外，与经济特区自身的不断创新是分不开的。特区成立的20年，既是创业的20年，也是不断创新的20年。回顾经济特区政府的创新，我以为，主要体现在经济体制与行政体制创新两个方面：

1.经济体制的创新

经济特区的成立，主要任务就是为建设有中国特色社会主义闯出一条新路。党的十一届三中全会以后，我党和我国的中心工作转到了经济建设，无疑地，经济特区最直接的任务就是要为我国闯出一条经济建设的新路。所以，经济特区的创新是以经济体制的创新为先导的，主要可概括为以下几个方面：

（1）价格体系与市场体系的创新。在经济特区成立之前，全国实行的是以计划经济为主导的价格体系，所有商品的价格一律由行政部门按计划定价，无论是生产企业或供销企业，没有商品价格的权利。最早打破这个僵局的直接原因是成立经济特区之初，按国家计划未能供应足够的物资以满足经济特区建设高速发展的需要，所以，经济特区不得不走“特殊”的道路，以高于计划经济的价格向各地采购各种物资，实行了几十年的社会主义计划经济价格体系，被以市场主导、按供求关系调节的新型价格体系所打破。正是这种灵活的价格体系，吸

引了大量国内、国外的生产资料、资金和劳动力涌进经济特区，保证了经济特区建设的需求，同时，也带动了全国计划经济价格体系的改革，终于造成了今天人人司空见惯的市场价格局面。价格体系的改革直接促使了市场体系的形成，市场是价格的载体，从经济特区的发展过程来看，价格的开放，先后加快了生产资料市场、商品零售市场、房地产市场、金融市场、劳动力市场、技术市场、信息市场的形成，为经济特区的高速发展奠定了坚实的基础。

（2）资源配置与使用体系的创新。由于供需关系的矛盾以及计划经济价格体系坚冰的融化、经济特区市场的发育成长，传统的社会资源配置与使用方法，越来越显得难以适应。比如，属于传统商品范畴中的生产资料的行政划拔、罚没物资的处理，不属于传统商品范畴中的土地、劳动力、技术的使用，都极大地限制了企业的公平竞争和市场经济的发育。这种形势，也迫使经济特区迈出以市场经济为主导的资源配置与使用体制的改革。1985年，随着深圳经济特区土地拍卖第一声锤的敲响，拉开了资源配置与使用体系改革的序幕。今天，在经济特区以及国内大多数地方，已经习惯了土地的拍卖、技术的拍卖，甚至人才的拍卖，这不但大大地促进了社会主义市场经济体系的形成，而且，也有效地抑制了腐败行为的滋生。

（3）以公有制为主体的所有制体系的创新。经济特区坚持以“三个有利于”为标准，在市场经济逐步发展的过程中，顺应生产力发展的需要，使企业的产权形式日趋多元化，形成了一种全新的混合所有制格局，公有制经济与非公有制经济相互并存，共同竞争。在混合型

所有制经济体系中，公有制经济一直发挥着主导地位的作用，公有制经济可以通过较少的资本控制较多的社会资本，使自身经济实力得到较快发展壮大，同时，非公有制经济也得到健康的发展，成为特区国民经济的重要组成部份。混合型经济支撑并促进了特区国民经济的高速发展。

（4）国有资产管理体制的创新。如何使国有经济在社会体制转型过程中能不断发展并且成为新体制中有竞争力的市场主体，如何使国有资产保值增值，这是全国经济体制深化改革中普遍遇到的难题。深圳经济特区率先进行的国有资产管理体制的改革探索，形成了比较完善的以资本为纽带的国有资产监督管理与营运体系，创造了“市国有资产管理办公室——市国有资产经营公司——国有独资控股参股企业”三级管理体制，初步理顺了政府与企业之间的关系，使国有企业能够在市场竞争中施展拳脚。深圳的做法，对全国国有资产管理体制的改革，有一定的借鉴意义。

（5）社会保障体系的创新。社会保障是国家为了保持经济的健康发展和社会的稳定，通过对国民收入的分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以保障公民基本生活权利的制度。它既是一项国家的基本政策和社会经济制度，又是确立机会均等、效率优先的调节机制。不断完善社会保障体系是一个世界性的难题，保障水平过低，极易引发社会的不公平和不安定；保障水平过高，国家不堪重负，影响社会效率和国民经济的发展。我国传统的社会保障模式存在着覆盖面窄、管理机构重叠、社会化效率低、政府企业负担沉重等弊端，在特区市

场经济快速发展的形势面前，已经成为经济体制深化改革的拦路石。以深圳经济特区为代表的特区社会保障体系的创建，经历了单项突破、综合配套、深化改革三个阶段，最终形成了以机关企事业职工统一基本保险制度、多层次养老保险制度、社会统筹与个人帐户结合的医疗保险制度、失业保险和工伤保险制度、住房公积金保险制度为主要内容的新型社会保障体系，为深化经济体制改革、稳定社会秩序发挥了有力的作用。

（6）以按劳取酬为主的社会分配体系的创新。按劳取酬是社会主义制度的分配原则，但长期以来，我们实行的分配制度更多地是强调了共同富裕而忽视了人与人之间的能力、贡献的差别，实质上造成了社会主义的“大锅饭”，不但达不到人人富裕，反而是人人贫穷。由于经济特区更早地在全国率先推行市场经济，市场就是竞争，竞争就得体现人与人、企业与企业之间的差别，市场无形的大手，操办了对原有分配体制的改革。特区分配体制的改革始终贯穿了“以按劳分配为主，多种分配形式并存，效率优先，兼顾公平，各种生产要素参与分配”的主线。新的分配体制初步理顺了政府、企业、个人三者内部以及相互之间的分配关系，初步形成了以按劳分配为主的多元分配格局和适合社会主义市场经济体制的分配机制。

经济特区的经济体制创新，除了上述六大方面外，在社会监督与中介服务体制、市场经济法规体制、财务税收体制、政府对社会的宏观调控体制等方面，也进行了改革与创新，其中不少经验和做法，已经辐射、推广到全国各地。

2.行政体制的创新

在社会主义市场经济条件下，推动经济发展是政府的首要职能，经济又是社会诸因素中最活跃、最易于产生新鲜事物的领域，所以，政府的经济体制创新比行政体制创新先行一步是符合历史发展规律的。但经济领域发生了变革之后，政府的管理方式和手段，就必须及时调整和更新，否则就会成为经济改革的绊脚石。经济特区政府近20年的行政改革，是由经济改革推动而起步的，表现出很大的力度，取得了显著的成效，创造了许多新模式，归纳起来主要有以下几个方面：

（1）“小政府、大社会”精简高效管理体系的创新。经济特区成立之初的政府机构设置与内地并无多大差别，随着经济的开放，外资的引入，政府越来越忙不过来，企业越来越感到办事难，一个项目从提出可行性报告到投产，同样要经过十几个部门的审批，盖上几十个公章，半年能办成算是正常的。政府机构职能交叉，设置重叠，应该管的事没管好，甚至没人管，不该管的事多头管、管乱了。经过十几年的摸索，政府下决心通过精简机构、权力转换，基本理顺了政府机构之间的职能关系，形成了以“大系统”为特点的管理体系。比如，政府对工业的管理，传统的机构设置是按轻工、纺织、机械、电子、化工等行业设置专业局，而在深圳特区政府中只由一个经济发展局即承担了多个专业局的职能，农业局承担了农业、林业、牧业、渔业、乡镇企业的管理职能，运输局承担了交通、航运、邮电等职能；此外，还有商贸大系统、招商大系统、城建大系统、城管大系统、文化大系