调研报告：关于建立“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的思考

调研报告

关于建立“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的思考

建立“三个清单”制度，是自治区党委、政府确定的我区重大改革任务，是我区营造“比东部更优，在西部最优”的“两优”投资发展环境的应有之义，是推进依法行政的基本要求。为全面打造法治政府，自治区《全面推进依法治区的实施意见》对建立“三个清单”制度提出了具体要求和方向，今年召开的全区建立“三个清单”制度动员大会进一步推动该项工作全面启动，使我区打造法治政府建设进入了新阶段。

一、“三个清单”制度的内涵分析

（一）权力清单。权力清单制度是权力公开透明运行的一项基础工作，是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措，要求政府做到“法无授权不可为”，是对于各级政府及其各部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时向社会公布，主动接受社会监督。

（二）责任清单。责任清单就是要明确政府履行哪些职责，做到“法定职责必须为”，它与权力清单互相制约，防止责权失衡。建立责任清单制度，首先要求政府要明确责任主体、厘清责任事项，明确哪些是政府部门的“份内事”，明确公共服务事项，并将改革任务逐项明确责任单位、责任人、时间进度，防止推诿扯皮；建立责任

清单，其次要求政府通过建立诚信经营、公平竞争的市场环境，把政府的责任贯穿到市场运行的全过程，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，激发企业活力，鼓励创新创造；建立责任清单制度，还要求政府把工作的重点放在事中事后的监管——应该当好市场秩序的“裁判员”，要建立标准明确、程序严明、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度，要严格依据法律规范办事，并接收社会广泛监督，如果失职将受到追究。

（三）负面清单。负面清单制度是一种最早用于外资引入的管理模式，是指在引进外资的过程中，政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都允许，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率，同时还可以防止政府利用种种外资准入限制，约束外资投入，挫伤外资投入积极性。上海自贸区实行“负面清单”管理模式后，显著调动了投资者的积极性，2014年已有283个外商投资项目落地，新设外商投资企业数同比增加10倍。

二、我区建立“三个清单”制度的必要性分析

（一）有利于规范市场经济，激发市场活力。当前，在全国经济发展“新常态”的大背景下，我区经济下行压力越来越大，在产业布局和经济结构方面的问题仍然十分突出，与中东部地区相比发展差距依然很大，长期发展不足、发展水平不高的阶段性特征仍然是最大的区情。为促进地方经济发展，我区必须从创新政府管理和服务方式入手，以建立“三个清单”制度作为加快打造“两优”环境的突破口，降低市场准

入门槛，有效激发市场活力，降低投资创业成本，带动招商引资，建立更加透明、公平的市场环境，营造“大众创业，万众创新”的良好氛围。

（二）有利于转变政府职能，提高行政效率。建立“三个清单”制度，就是要通过对政府行政职权进行全面清理，明确政府该干什么、不该干什么和怎么干的问题。通过建立“权力清单”，进一步明确政府部门有哪些法定权力，把政府该放的权力放到位，厘清政府与市场、社会的职责边界，防止自行扩充权力、滥用权力，便于社会监督；通过建立“责任清单”制度，进一步明确与政府所拥有权力相对应的责任，防止政府“缺位”，便于考核绩效，行政问责；通过建立“负面清单”制度，明确外商投资限制，降低限制门槛，清单以外的事项一律不允许再审批，清单以内的事项进一步明晰审批权责和标准，规范程序，优化流程，实行并联限时审批，切实提高审批效率。

（三）有利于打造廉洁政府，源头预防腐败。建立“三个清单”制度是建设法治政府的必然要求，是强化权力监督制约、预防行政不作为的有效途径。从近年来我区查处的违法违纪案件看，多起贪污腐败案件频发的重要的原因就是党员干部不同程度的存在权力不够公开、透明，依法执政能力不够强，领导干部缺乏民主作风，缺乏法律思维，个人独断专行，违背党的民主集中制和党内民主。建立“三个清单”制度，明确了各级政府部门保留实施的行政职权、权力运行流程、办理时限、监督方式，让其置于全社会的监督之下，确保权力运行公开透明，有利于规范权力的行使，压缩权力寻租空间，打造有限、有为、有效的法治政府、廉洁政府。

三、我区建立“三个清单”的路径分析（弘利遴选）