公共行政基础

公共行政知识结构

公共行政

一、公共行政的概念

公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：

首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。

其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。

第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。

二、公共行政的功能

1. 提供公共产品

公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。

公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。

政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。

2.实现社会公平

社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。

3.实施管制

政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。

市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；（8）产业政策和振兴科技

政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。

4.宏观调控

政府宏观调控的主要目标是：

（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。

（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。

（4）国际收支平衡。

（5）收入公平分配，保障最低生活需要。

（6）控制人口。

（7）保护和改善生态环境。

（8）合理配置资源。

（9）控制外部性。

三、公共行政的原则

现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是：

1.法制原则

依法行政是依法治国的一个核心内容。

2.服务原则

服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。

3.效率原则

这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。

4.责任原则

责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。

四、公共行政的理论和实践

（一）西方的公共行政理论

1.古典学派，也称程序学派和制度学派

古典学派有三位重要的代表人物。首先被称为程序学派创始人的法国人亨利.法约尔。他的贡献在于首先提出了管理有五大功能，即计划组织指挥协调和控制。其次，他提出了著名的14项管理原则。再者，他提出了著名的“法约尔跳板”原理。

德国社会学家马克斯.韦伯时古典学派的又一位重要代表人物。他第一次比较系统地论述了官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。

第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒。他的科学管理思想及管理主义对管理理论与实践产生的影响是首屈一指的。

2.行为学派

该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。

3.决策学派

西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。西蒙认为“管理就是决策”。

另一个有影响的决策理论是林德布罗姆的渐进决策理论。

4.系统学派

切斯特巴.纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。

5.经济学的贡献

20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。

西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，有以下几方面特征：（1）将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任；（2）以市场运作方式消解官僚组织的弊端；（3）引入私人部门的管理方法；（4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；（5）把公众视为公共管理机构的客户；(6)在资源使用中强调削减直接成本；（７）在公共部门中引入更多的竞争。

（二）转型时期的中国行政

中国公共行政自１９４９年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首

先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个问题。

1.政府定位问题

政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。

2.政府官员问题

官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。

3.制度建设和创新问题

制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。

4.依法行政问题

转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。

5.观念更新问题

市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种全新的思维，这首先要求进行观念的更新。其次要有世界眼光。

（三）知识经济社会与公共行政

知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化：

1.从等级行政向网络行政的发展。网络行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速且面广。其次，网络行政的公开度将得到极大的提高。

2.从精英行政向大众自治发展。精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与的运作所取代，这是一个社会最终走向民主的必然要求。

3.从官僚式行政向企业式运作的发展。

公共选择理论有不同的名称

如“公共选择”(public choice)，“集体选择”(Collective Choice)，“公共选择经济学”(Economics of Public Choice)，“新政治经济

学”( New Political Economy)，“政治的经济学”(Economics of Politics)或“政治的经济理论”（Economic Theory of Politics）等。

作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。用其奠基人布坎南（James M. Buchanan）的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。

按照另一个公共选择学者缪勒(Dennis C.Muller)的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究, 或简单地定义为将经济学运用到

政治科学；它所使用的是经济学的方法,其基本假定是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用的最大化者。

以公共选择理论诊断政府官员的行为

总投资高达26.88亿元的北京国家大剧院在众人的质疑声中尚未完工，又传来广州歌剧院已于2005年1月18日正式破土动工的消息。如何看待和评价广州歌剧院的上马？笔者不妨用1986年诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家布坎南等人创立的公共选择理论来分析之。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量。它是对资源配置的非市场选择即政府选择。公共选择理论认为，政府也是由一群自私的理性经济人组成，它的选择即公共选择，在很大程度上是受政治家和官员的动机支配。因而，政府的所作所为并不总象应该的那样或象理论上所说的那样“合理”和“有效”，比如，公共部门在提供公共物品时趋向浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或效率低下。

广州歌剧院的兴建就是资源的一种不合理配置或浪费。因为，广州市目前已有星海音乐厅、中山纪念堂、天河体育中心等大型音乐殿堂，再建歌剧院使广州同类的公共产品已超量供应。据报道，广州歌剧院总造价高达约10亿元人民币。另一方面，广州其它的一些真正公益性的公共产品的供应却严重不足，比如，它的治安混乱、道路拥挤，抢劫、塞车等现象时有发生。与市民切身利益相关的治安、道路等公共产品的供应严重匮乏，而远离老百姓日常生活的所谓高雅的艺术殿堂等公共产品却不厌其烦地一建再建、超量供应。公共选择理论所揭示的政府失灵问题，在广州表现得竟如此淋漓尽致。

其实，中国的其它城市又何尝不是如此呢？比如，大型广场等公共产品近几年在中国的各大、中、小城市如雨后春笋般地超量涌现，而公民对教育等公共产品的需求却得不到很好的照顾。

政府官员为什么对大剧院、大型广场等公共产品的提供情有独钟、而对教育等公共产品的提供却毫无热情呢？公共选择理论认为，理性经济人的前提决定了政府官员的决策总是从个人的利益动机出发，而大剧院、大型广场等公共产品作为典型的形象工程、面子工程，能够最大程度地体现官员的政绩。教育等公共产品的提供固然也能够体现出官员的政绩，但没有形象工程那样来得立杆见影，不能体现官员利益的最大化。

形象工程等公共产品的泛滥，又造成社会资源的巨大浪费。因为，官员花的是纳税人的银子，而花别人的银子是无需心疼的，又由于没有产权的约束，官员的一切决策不必担心成本问题，更没有利润的概念。官员在决策时无成本压力，又不用真正地征求纳税人的意见，自由度比市场中的私人企业家还要大，从而使不计成本的政府浪费行为不断发生。所以，政府官员的决策往往不能符合公众的利益，甚至与公众的利益背道而驰。

另外，形象工程等公共产品不仅可以为政府官员树立政绩，而且还可以给他们带来实实在在的利益──工程招投标中的巨额回扣。这可能是所有官员热衷于大型、尤其是超大型建筑类公共产品的最大原因。所以，近年来，许多城市因大型公共设施的建设而发生方兴未艾的地

方政府行为的野蛮拆迁，是有着巨大的经济利益驱动的。这实际上就是公共选择理论所说的寻租。在公共选择理论家眼中看来，官僚是效用最大化的即自私的寻租者。

公共选择理论为我们展示了一副悲观的图画，即由理性经济人组成的政府是靠不住的。我们过去以为政府及其官员关心的总是公众的利益，那不过是一种错觉。政治市场中的主体同经济市场中的主体毫二致，都是利己而不可能是利他的。那么，我们是否就由此宿命般地接受这一悲观的现状呢？否也。公共选择理论给出的答案是，要解决公共选择即政府选择过程中所必然导致的恶果，就必须在公共领域建立自由民主的宪政制度，并以此来约束、规范和监督政府的权力，从而使政府及其官员的决策尽可能的符合公众的利益。而实现这一切的唯一路径，就是尽快启动政治体制改革（原载民主论坛）。