论新公共行政学(Toward_a_New_Public_Administration)

论新公共行政学H·乔治·弗雷德里克森

本文是关于新公共行政学的论文，我已经充分认识到了它的风险性。本文的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍我对新公共行政学的解释和综合概括。本文的第二个目的在于说明我对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义以及后者对于前者具有什么样的意义。

无论是哪一种事物，若对其贴上“新”的标签，都是有风险的事情。在赋予观念、思想、概念、范例和理论以新的意义时，更具有双重的风险。那些宣称有新思维的人往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的创始人则会做出防御性的反应，他们往往会说：“除了在早期思想外面包上一层新的词汇外，所谓的新思维实际上几乎没有新东西。”因此，我接受这种防止误解的警告。新公共行政学的基本构成成分是得到柏拉图、霍布斯、马激雅维利、汉密尔顿、节斐逊和许多现代研究行为的科学家们承认的。“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面——不管使用的多么旧。

公共行政学这块布的线是众所周知的。赫伯特·考夫曼简单地把这些线描述为这样一些价值的追求：代议制政治中立权限和行政领导。这些价值在不同的时期中分别受到最突出的强调。代议制是杰克逊时代的杰作，最终的反应是强调中立权限和行政领导的改革运动。现在，随着我们对代议制的新模式进行研究，我们正在证明一种这些价值相对立的观点。

有些人认为，公共行政的变化类似与在行政效率和政治反应之间进行一种零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低。我们正在进入这样一个时期，政治反应将是以行政效率为代价换取来的。

刚刚提到的公共行政的二分法和三分法的价值模式，经过修改成为一种总的概括。但是，她们都由于总概括的缺点而受到损害：它们没有说明在公共行政范围内依然存在的广泛的——常常是丰富的——有时是微妙的变化。而且，这种概括也不能解释超出公共行政范围之外的那些内容。关于新公共行政学对组织理论有何意义的描述是充实这些概括的一种过程。但是，我们首先需要的是简要概述我认为新公共行政学具有什么样的含意。

一、什么是新公共行政学

教育工作者有其自己的基本目标和最实用的基本原理，即推广和传播知识。警察是在执行法律，公共卫生机构通过与疾病的斗争来延长人的生命，此外，还有消防人员，公共卫生人员、福利工作者、外交官和军人等等。所有的人都受雇于公共机构，每一种专业或职业都有其自己的独立存在的一组目标，因而也有其自己的基本原理。

那么，什么是公共行政学？什么是它的基本原理？

传统的答案常常是对上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。人们已将注意中心放在了高层管理（以城市管理为例）或重要的辅助性的职能部门（制定预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。公共行政的基本原理差不多是较好的（更有效的或更经济的）管理。新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保

持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？

在这里，社会公平一词是用来概述下列一组价值前提的。多元政府在制度上特别优待已确定的稳定的官僚制和其少数专门顾客（以农业部和大农场主为例）同时歧视那些缺乏政治和经济资源的少数人（以农场工人为例，包括农业季节工人和固定工）。其结果是在前所未有的经济发展时代长期存在，它在道德方面就应该受到谴责。持续不断的大量剥夺造成了普遍的斗争状态，这种状态的结果是镇压，其后是更激烈的斗争状态，等等。如果公共行政学没有对试图纠正剥夺少数人现象的变革发生影响，它最终可能被用来压制这些人。

由于各种原因——一些最重要的原因可能是委员会的立法机关、顽固的官僚制、非民主化的政党程序、联邦制度中少数政府不公平地提高税收的权力——代议制民主整体过程在某种程度上说，其现在的运转没有纠正在制度上歧视社会低下的少数人的现象，或者知识逐渐在试图这样做。因此，社会公平包括旨在加强这些少数人的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。

从根本上支持社会公平意味着新公共行政学试图千方百计解释德怀特·沃尔多提出的论点，即该领域从来没有令人满意地调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策—行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。但是，它仅仅是在以未经证明的理论在进行辩论。新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。

从根本上支持社会公平意味着新公共行政学急于进行改革。简言之，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。这并不是为了变革，也不是主张改变按照我们基本的宪法形式规定的行政人员、执行人员、立法人员或法院的相对作用。教育者、农业家、警察等等都能对某种变革发生影响这些变革加强了他们的目标并且可以抵制那些所有在政府体制框架中威胁其目标的因素。新公共行政学同样将发生作用，寻求可以增强其目标——出色的管理、效率、经济和社会公平——的各种变革。

对社会公平的支持不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些表明有能力具有不断的灵活性或使变革成为常规的组织形式和政治形式。传统的官僚制已经表现出稳定性的能力，而且确实是一种超稳定性的能力。因此，新公共行政学在寻求可变革的结构的过程中，往往要试验或提倡可改变的官僚—组织形式。分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入基本上都是可以表示新公共行政学特性概念。这些概念旨在加强官僚制的变化和政策变化，因此也旨在增加社会公平的可能性。确实，全国最著名和最重要的公共行政学硕士培养计划的一名重要的教授成员曾经把这种学位计划说成是：“计划培养组织开发方面的变革代理人或专家。”

规划—计划—预算系统（PPB）、行政财产清册和社会指标等概念都可以被看作是加强社会公平方向上的变化。它们差不多总是被描述为出色管理方面（为麦克纳马拉和PPB提供证明）的一种基本策略，因为正面支持变革是不明智的。无论如何，就事实而言，人们可以把PPB作为一种基本的变革手段（麦克纳马拉试图利用始终如一的行政机构实行控制时，是以效率和经济的名义进行的）。行政财政清册可以用来改变特定官僚制自制高层的特性，因为它增强了变革的