国有商业银行内部审计体制改革研究(doc 12页)

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国有商业银行内部审计体制改革探讨

商业银行是金融市场的重要主体之一，商业银行公司治理的完善与否，直接关系着股东和金融客户的利益，对金融秩序也有着直接的影响。有专家称90%的银行坏账损失可以通过加强内部审计来规避。近几年我国商业银行出现的金融案件主要集中在基层银行，这跟银行内部审计体制的缺陷有很直接的关系。加强商业银行的公司治理，强化商业银行的内部审计是我国银行业改革的重要内容。

一、国有商业银行内部审计改革最新进展

（一）取得的成效

建立健全的公司治理机制是商业银行股份制改革的核心和关键，而独立、有效的内部审计，是改善商业银行公司治理、加强内部控制、提高外部监管有效性的重要途径。国有商业银行相继进行了内部审计体制改革，初步建立了相对独立和垂直管理的内部审计组织体系，审计整体合力逐渐形成。一是公司治理架构已经建立。国有商业银行都已按照《公司法》和公司治理的相关法规、政策的要求，建立了包括股东大会、董事会、监事会和高级管理层在内的“三会一层”的组织架构，作为公司治理运作的依托。二是运作更加规范。改制后的国有商业银行，董事会都设立了包括审计委员会、风险管理委员会、薪酬委员会等在内的组织

机构，使董事会的职能进一步明晰和落实。三是内部监督加强。银行的内部审计部门由原来对经营管理层负责改为对董事会负责，跨地区垂直管理的内部审计框架初步建立，内部审计的独立性得到进一步加强，审计的质量和有效性得到提高。

（二）暴露的新问题

目前国有商业银行内部审计体制正朝着董事会领导下的一级内部审计体制努力，朝着与国际接轨的方向转变。随着国有商业银行内部审计体制改革的不断深入，也暴露了不少的问题，主要体现在建立及完善垂直、独立的一级内部审计组织体系和完善内部审计自身的运行机制两方面。

1.建立和完善垂直、独立的一级内部审计组织体系面临着三大约束

一是管理和成本约束。国有商业银行融跨国银行和社区银行功能于一体，经营规模大，分支机构多，分布地域广，服务层次庞杂，导致内部审计任务繁重，审计业务量大。单就审计人员数量而言，五家国有商业银行（2007年银监会将交通银行从股份制银行范畴划分出去并入国有商业银行称为五大行）目前各自拥有一支数量庞大且监管部门仍认为数量不足的审计队伍。按审计人员占员工总数的2%计算，每家银行内审人员平均有7000人左右，有的已超过1万人。如果将这支队伍直接交由总行内审部门管理，只考虑如何让他们在行际间调度、专业分工和审计任务分配等活动安排就是一个巨大的问题。而国外银行如花旗银行的内审队伍仅有900人左右，大概只有我国国有商业银行的八分之一。

二是组织架构约束。国有商业银行分支机构层次多，委托——代理链条长，很多分支行行长集代理人、委托人和管理人身份于一身。一级审计体制很难与纵深的机构层次配套。信息技术的广泛应用和管理技术进步推动了组织机构的扁平化，但扁平化是有限度的，要受管理者素质等因素制约，并不是扁平化程度越高越好。另外，以一级分行为例，一级分行要管理二级分行、县支行、分理处、储蓄所等三到四个层次，这使一级分行行长实际上需要一支辖内的内审队伍，客观上限制了一级内审体制的建立。

三是权力配置约束。国外银行大多实行“大总行、大部门、小分行”

的架构，总行集权程度很高，许多业务集中在总行职能部门，分行权限较小，职能单一，分行只是一个营销中心，分行行长主要负责协调工作。如花旗银行内部审计人员900人当中总部内部审计人员的配备就占有575人。相反，国有商业银行采用“块块强、条条弱”的权力配置模式，分支行权限都较大，分支行作为成本、利润、风险控制和资源配置中心，是事实上的经营主体。因此，审计资源必然要向这些单位配置，审计对象和审计任务必然要集中在这些分支行及其业务部门。根据资料显示商业银行发生的金融案件也主要集中在分支行，目前国有商业银行80%的审计人员集中于二级分行。

2.内部审计自身的运行机制存在四方面问题

一是内部审计如何在国有商业银行公司治理中发挥作用。内部审计定位于公司治理结构的有效组成部分是商业银行内部审计的发展趋势，由管理层领导内部审计的模式向董事会领导内部审计的模式转变。在这一转变过程中，内部审计如何面对管理层和董事会的双重领导，如何与董事会审计委员会的相关职能对接。在董事会的决策程序中，内部审计（审计委员会）究竟处于何种地位，是作为董事会的咨询机构还是可以独立对银行重大事项进行决策；是简单地作为董事会决策的前置环节还是可以做出最终决策，这些都直接影响内部审计的职能定位与业务发展。

二是内部审计如何在强化独立性的过程中保持执行力。目前国有商业银行都实行由总行审计部门垂直领导的条线管理模式，内部审计的独立性空前加强。但是分支行的审计机构从分支行分离出来后，基本上脱离了分支行的管理约束，总行审计部门限于空间距离也无暇顾及其日常管理，而分支行的审计机构在人事关系、业务利益等方面仍与分支行有着千丝万缕的关系。面对这种情况，如何保证分支行的审计机构尽职尽责、严格按照决策层和审计总部的要求开展工作。此外，分行审计权力上收到总行后，审计部门对分行审计还比较容易，但是对于同级部门的审计，比如对总行业务部门的审计如何进行。

三是内部审计的服务质量与效率如何适应银行业务的发展与创新。商业银行股改上市，产权制度改变带来了新的资本风险问题；信息披露按国际规范更加及时、全面和公开，社会关注程度显著提高；市场变化

与竞争加剧导致银行业务创新层出不穷，信息化进程与数据集中不断提速等都对内部审计工作提出了新的更高的要求。内部审计如何在与业务部门保持独立的同时，不断提升业务能力，适应银行业务发展的节奏。

四是如何在充分发挥内审职能的同时实现对内部审计的有效约束。经过近几年的内审体制改革，商业银行内部审计的独立性得到加强，审计权威得到逐步建立，审计监督职能发挥比较充分，在部分领域评价结果也被业务考核体系所采纳。但是，任何权力都必须有监督和制约，谁来监管监督者，怎样实现对内部审计的监督制约。

二、国有商业银行内部审计问题成因探析

目前，国有商业银行大都规定内部审计主要负责人由董事会任免，内部审计部门及其负责人向董事会负责并报告工作。这实质上是一种委托代理关系：即审计负责人代表内审部门，接受董事会的委托，在系统内组织开展审计工作。借鉴公司治理相关机制把内部审计对应公司治理的主体进行分析，我们发现国有商业银行存在的问题很大程度上是源于某些治理结构缺陷。

（一）委托代理层级过多，内部约束逐级递减

国有商业银行在董事会内设立审计委员会，审计部门除向董事会负责外，“并应向行长、监事会汇报工作”。内部审计面对董事会、监事会和管理层形成了第一层级的委托代理关系；从审计部门内部组织架构来看，国有商业银行的内审机构设置仍然对应于业务管理层级，内部呈现多级委托代理关系，审计工作的开展和结果的报告仍然受到相应层级管理者的很大影响。众多的代理层级造成委托人监督约束的强度不断减弱，从而使处于链条终端的代理者不能得到有效约束，基层分支行容易出现金融案件也正源于此。

（二）权力制衡力量不均，影响审计职能发挥

良好的治理机制需要以合理的权力制衡架构为基础，形成决策权、执行权、监督权三权分立、相互制约的局面。体现在内部审计系统，就是董事会审计委员会拥有审计工作的决策权，审计部门受托行使执行权，监事会对审计决策与执行进行监督。目前国有商业银行基本上都是董事