美国公共行政学百年回顾(上)

美国公共行政学百年回顾（上）

第一部分：美国公共行政学五大理论

美国公共行政学者霍哲教授与盖布雷林(Holzer & Gabrielian,1998)博士将美国的行政学总结为五大理论：

?诚实、无党派及象一样的政府。诚实、无党派、有效率的政府管理是建立公共行政学最为重要的概念。政府的两大功能是“意志的表达与意志的执行”（古德诺Goodnow, 1900）。进步主义运动时期不仅将行政与政治分离。而且开始了向私有部门学习最佳实践的努力。正如在当今的公共服务中倡导私有化与更多的市场机制一样，这种向私有部门借用经验的做法不局限于组织的内部过程，同样与政治和经济结构相关。

?经典管理模式。当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题――即如何有效地管理组织的问题。这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。

?政治与政策制定。当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再现实。罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政，价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是“中立”的内部决策中，象其它政策参与者一样，政府官员应当参与政策制定。

?人类行为。经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗费完成工作。尽管从私营部门中得出的管理理论有助于我们理解组织的骨架，但事实证明用这些理论来解释无论是公共部门还是私立部门中的人类行为都是不恰当的。尤其是它们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化环境的影响。二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研

究形成了新的管理学派思想。行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。即强调组织中个人与集体的多层面、络状、非正式组织的重要性。

?项目的有效性。二十世纪以来，伴随着技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府项目增多。同时，公共财政资源逐渐萎缩。如此，公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。这不仅适宜于实用工具与技术，而且有助于我们对行政学学科的理论构思。公共行政学开始将自身看作是一门综合学科，通常是有价值观念冲突且价值观相互竞争的学科，而这门学科还在不断地适应与改善之中以追求优异的业绩。

第二部分：美国公共行政实践的三种模型

尤格斯与凯勒(Uveges & Keller,1998)提出了美国公共行政实践的三种模型，而这三种模型又基于三个假设或前提。应该说，三种行政管理模型反映了美国政府管理的演变。每一种模型都试图从不同的层面解释政府是如何控制互为冲突的利益以及如何管理社会的。通过分析这些前提和假设，就能够评估公共行政的范围和属性。

三个假设或前提：

?成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上易腐化的。类似于基督教神学所称谓的“原罪”。基于这个假设，奠基人建议，公共权力的分配应当避免给个人提供腐化的机会。从这个角度看，就能够理解奠基人关于权力控制与均衡的主张。对权力的制衡可以说是对人性弱点的结构篱栅。

?第二个假设涉及共和国的权力属性。政府管理的共和属性通过正式建立的复杂程序将公共权力授予民众代表。目的是建立一个有限的政府。倘若没有民众代表的批准或宪法条文所指定的权力，政府官员就不能行使权力。官员的选取通过一系列的代表制度和程序，通过分散权力（控制、均衡和联邦制）到政府的各个角落，该设计限制了专制的机会。

?第三个假设预计到了个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。麦迪逊(Madison)《联邦主义者》的第十篇文章中谈到不可避免的派别邪恶及控制它们的必要性，麦迪逊认为派系寻求政府有利于它们的行动，而最好的控制是均衡各派系。尽管有的派系可能谋求公众利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。

基于上述三个假设或前提，尤格斯与凯勒提出美国公共行政学三大模型：

1.派系冲突模型。假设利益竞争是一种永恒的、尽管是可悲的政体特征。公共政府机构的设计是用以响应和控制不同利益的组合。就是说，没有一个利益群体能够独立决定政策。另一方面，汉密尔顿(Hamilton)等人敦促公共机构应植根于宪法并让一些在职官员行使相当的自主权。另一些奠基人认为官员不仅应有

自主权，而且应有道德要求。如此，这些官员可以获得荣誉。追求荣誉的政府官员将调节派系之间的矛盾并公平的分配权力。然而，多数奠基人更趋向于权力分离。

2.派系规则模型。在这个模型中，公共权力和合法性基于直接的选举，在位政府官员对政党和政策的忠诚变得甚为重要。然而，建立在派系冲突模型基础上的政治结构并没有大的改变。派系规则模型的重点是将选举作为公共权力的基础，政府的行为应当反映选举的结果。

3.公共利益模型。科学的效验是这一理论的支柱。改革家们认为，运用科学能够解决公共问题。应该设立政府结构给专家更多的权力。所谓专家，是指那些拥有相关科学知识之人。学位、教育证书是专业技能的象征。改革家们将科学看成是不断积累和增长的科学体系，而且他们坚信通过仔细和持续不断的科学方法能够获取全部知识。通过运用无偏见的一般法则，他们看不到科学效验及其解决问题的局限性。

将政治因素从行政中分离出来之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不参杂政治就会实现公众利益，达到各方面都更好的状况(Brownell and Stickle 1973;Haber 1964; Hofstadter 1955)。

这种公共利益模型假定了人类具备知识后的完美无缺性。理性不仅增加了人们塑造现实的能力，而且完善了人类自身。为了增加理性，改革者愿意将更多的公共权力授予专家。教育不仅使人们的认识技能敏锐，同样注入了基于科学知识的道德观。美国内战后派系规则模型与公共利益模型成为前沿。派系规则模型成为总统改革的典范，而公共利益模型最初影响了公务员改革与地方政府。尽管没有一种模型能够独占鳌头，在不同时期，一种模型的影响可能要大于其它模型。在二十世纪的多数时期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世纪八十年代和九十年代的社会与政治事件，表明派系规则模型的复活，或许，这几种模型都有它们生存的土壤，只是在不同时期和不同条件下运作程度和范围不同而已。

第三部分：美国行政学发展的五大时期

1.美国行政学的创始初期(1887-1899)

在十九世纪八十年代至九十年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型期。大量的农业人口拥入城市，成为工厂工人和城市居民。然而，当时的政治制度并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人口需求。城市的扩张不仅来源于美国农村，也来自世界各地的移民，大型的工业公司及其国际市场的开拓起到了催化作用(Chandler 1984;Degler 1959)。这样，日益膨胀的城市期盼着市政管理知识与管理理论。另一方面，1883年彭德尔顿法案(Pendleton Act)的通过即美国文官制度的建立也期待着相应的行政学知识。