地方人大代表联系群众制度及其完善

地方人大代表联系群众制度及其完善

作者：黄小钫

来源：《人大研究》 2015年第5期

黄小钫

为促进代表联系群众工作常态化，需要从我国基本国情出发，结合地方人大工作实际，学

习借鉴一切有益的成果，不断加强代表联系群众工作的法律和制度建设。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大是法定的民意代表机关，是贯彻党的群众

路线的最好形式，而人大代表则是法定的民意代言人，是连接党委政府与人民群众的重要桥梁

和纽带。自人大制度创建以来，中国共产党就重视人大工作，注重发挥人大代表密切联系群众

的优势。1990年党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强同人民群众联系的决定》，强

调“人大中的党组织和人大代表中的党员，要密切联系非党代表和广大群众，经常了解他们的

意见和要求。”[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[2]。这充分体现了执政党对人大代表联系群众制度的高度重视，是新时期加强人大代表工作的重要

指导意见。

截至目前，我国已经建立起了一套对代表联系群众工作进行规范的完备法律体系，既有根

本大法宪法，也有基本法律如地方组织法和代表法，还有各地制定的地方性法规如代表法实施

办法等。这一系列法律规定，为代表开展联系群众工作提供了坚实的法律依据和保障，促进了

代表联系群众工作的常态化。

一、地方人大代表联系群众制度的探索及其成效

密切联系群众作为党的一项优良作风和政治优势，它不仅是做好人大工作的基本要求，而

且是代表发挥作用的重要前提。为密切代表与群众的联系，充分发挥人大代表的作用，全国各

地进行了广泛地探索和实践，推动人大代表联系群众工作制度化和常态化，取得了一定的效果。

（一）注重制度建设，形成了密切联系群众的长效机制。纵观各地的探索与实践，最突出

的特征或者说经验就是重视制度建设——即在总结有益经验的基础上，及时出台代表联系选民

制度、意见或办法，以及相关的配套制度及机制，为代表联系群众工作提供保障。（1）制定代表联系选民制度。主要内容涉及几个方面：一是联系的主体和对象，即人大代表和原选区选民。二是联系的基本方式，如走访选民、邀集选民座谈、定时接待选民、设置联系箱、印发代表所

在单位和联系电话等等。三是联系的主要内容，如宣传法律法规和政策、回答选民对代表工作

和代表活动的询问、听取选民的意见和要求等等。四是反映选民意见和要求的途径，如在人代

会期间提出议案、建议或询问；在闭会期间向本级人大常委会提出建议；向本级“一府两院”

直接反映等等。（2）出台关于代表联系选民的意见或办法。代表联系选民的若干意见或办法重点关注如何在实践中做好代表密切联系群众的工作，因此，其内容更具体且具有操作性，主要

包括代表联系选民的具体要求、时间、地点和次数。（3）建立代表联系选民工作的配套制度。为落实代表联系选民制度，各地还积极加强配套制度建设，包括代表视察制度、代表述职制度、代表公示制度、代表接待选民制度、选民意见处理制度和代表考勤登记制度等等。

（二）创新联系方式，实现了代表联系群众的“零距离”沟通。为了让选民和群众能找到

代表，让代表及时了解群众的意见和要求，地方人大广泛开展“代表接待选民日”或“代表联

系选民周（月）”活动、利用网络平台开通代表电子邮箱、推行代表公示制或代表述职制等，

为代表与群众之间互相联系提供了便利。（1）组织开展“代表接待选民日”或“代表联系选民

周（月）活动”。为改善闭会期间代表工作，激发代表履职的主动性，地方人大及其常委会积

极组织代表开展选民接待日（周、月）活动，即确定某日（周、月）作为代表集中联系选民的

时间，取得了良好的效果。（2）重视新兴媒体在代表联系群众工作中的广泛运用。地方各级人大高度重视发挥新兴媒体的作用，丰富代表联系群众的方式手段。一是建立人大网站，利用其

发布立法动态、人事任免、决定重大事项等信息，让群众能及时了解人大代表工作的最新进展。二是开通代表信箱、代表博客、代表微博和代表论坛等，促进代表与选民之间的“面对面”互

动与交流，并借此收集民众的愿望和要求。（3）积极推行代表述职制和代表公示制。20世纪

90年代中期，一些地方人大及其常委会试行组织本级人大代表向原选区选民汇报自己履行代表

职务的情况，接受选民的评议。该制度一经推出，便受到了群众的好评，被认为是选民监督代

表的有效途径之一。此后，部分地方人大又推行代表公示制，即在选区设立代表公示牌，公布

本选区人大代表的照片、姓名、工作单位、通讯地址及邮编、联系电话等基本信息，便于选民

随时能找到代表。

（三）搭建联系平台，增强了代表联系群众的积极性主动性。各地人大结合自身实际情况，积极搭建代表联系群众的平台，夯实代表联系群众的基础，为代表开展联系群众工作提供有效

的载体。（1）组建人大街工委，为代表开展联系选民工作提供保障。在街道设立人大常委会的派出机构——人大街工委，是加强基层人大组织建设和发挥人大代表作用的一项创新举措。

1998年，山西太原市小店区人大常委会率先在全国设立街道工作委员会，为代表依法履行职责

提供信息服务和组织保障，增加了代表联系选民活动的次数，提高了联系选民活动的质量，并

得到了山西省委、太原市委的高度肯定以及全国其他省市的认可。此后，北京的东城区、山东

的济南市和济宁市、安徽的蚌埠市和铜陵市等也都进行了试点工作，并很快推广至全国其他省

市的基层人大。（2）设立“人大代表工作站”或“人大代表工作室”等形式的履职平台，实现代表与选民或群众之间的零距离沟通。2002年，广东深圳市南山区在全国首设“人大代表站”，引起了社会的广泛关注。该机构的设立，为人大代表收集民意需求和开展联系活动提供了固定

场所，有效解决了代表履职平台不足的问题，提高了代表履职实效，促进了代表与选民之间的

交流与沟通。而后，全国其他省市学习和借鉴深圳市的做法和经验，设立了类似“人大代表工

作站”的机构或组织，如“人大代表之家”“人大代表联络站”“人大代表工作室”等，开展

定点、定时和定内容的联系活动，推动了代表联系群众工作的开展。

总体而言，地方人大及其常委会的探索和实践，取得了较好的成效。表现为三个方面：一

是形成了较为完备的法律法规体系，确保代表联系群众工作有法可依。据检索，全国31个省级人大都出台了实施代表法办法和人大代表视察办法等地方性法规，大部分区县和乡镇等基层人

大则制定了更为具体的规章制度，增强了代表联系群众工作的可操作性。二是促使代表履职更

加积极主动，提升了人大制度的地位和作用。目前，地方人大及其常委会通过出台地方性法规，不仅将代表联系群众工作列为考核人大代表的一项内容，还明确规定代表联系群众的方式、次数、内容等，促进了代表联系群众工作的常态化和制度化。三是密切了代表与人民群众的联系，提升了代表在选民中的形象和地位，增强了对人大制度的认同感。随着联系选民方式的多样化，代表与选民之间的交流和沟通也日渐增多，从而大大拉近了两者之间的距离，尤其是代表积极

解决人民群众遇到的实际问题，更是提高了人大代表在选民中的形象和地位。诚如有选民代表

所言：“代表办的事，都是老百姓关心的、需要的、实在的事，自己的选票选对了，这样的代

表选得值，信得过”[2]。

二、地方人大代表联系群众制度建设的若干思考

目前，虽然我国人大代表联系群众工作取得了较大的进步，但是，这仍然不能满足人民群

众的需要和人大工作的要求，影响了人民当家作主权利的实现和制约了人大代表作用的发挥。

具体而言，代表联系群众工作的问题主要表现为三个方面：首先，代表联系群众的主动性和自

觉性不够。从实践来看，代表联系选民活动基本上是由集体组织开展，很少有代表主动开展联

系活动。其次，代表联系群众工作不够均衡。代表联系群众工作开展比较好的主要是由直接选