城市公共交通行业的规制分析

城市公共交通行业的规制分析

（作者 :___________单位 : ___________ 邮码 : ___________ ）

[ 摘要 ] 对城市公共交通行业进行政府规制，既能保证公共交通的公益性和社会福利性，保证公共交通的有效供给；又能促进公交企业的合理有序的竞争，提高经营效率。本文就公共交通行业进行政府规制的依据和方法进行了探讨，并对成都市公共交通行业的规制改革进行了分析。

[ 关键词 ]准公共产品城市公共交通规制

城市公共交通是指由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。本文所讨论的公共交通是指由公共汽车、电车所组成的传统的城市公共交通行业。

一、公共交通行业规制的依据

1.城市公共交通行业具有自然垄断性

城市公共交通的运营必须借助于能覆盖全市范围的道路

网络，生产者（公交企业）才能将其产品（客运服务）销售给最终用户（乘客），具有明显的网络性、范围经济性和规模经济，因此，城

市公交行业由一家或少数几家企业经营比由多数企业经营更有效率。对

城市公交行业实行政府规制，一方面，控制进入行业的公交企业数量，维护公交行业一定程度的垄断经营，可以避免不必要的重复投资和过

度竞争所造成的资源配置的损失；另一方面，赋予进入企业以相应的

供给责任，限制其退出，从而保证城市公共交通市场的有效供给。

2.城市公共交通行业具有准公共产品的特性

城市公共交通是介于公共产品与私人产品之间的准公共

产品，其消费既具有公共产品的非竞争性，但又存在明显差异，有的

社会成员消费的多，有的社会成员消费的少；同时，也具有私人产品

的排他性，但又存在与私人产品不同的垄断性。因此，城市公交企业

具有企业性和公共性的复合特性，既要追求企业利益的最大化，以实现其企业性；同时，为保证公交产品的有效供给和广大市民的出行，

政府要对其进行严格的规制，限定价格，以维护消费者的利益，实现

社会福利的最大化。

3.城市公交行业具有很强的外部性

所谓外部性，是指某种商品的生产和消费所产生的效应扩散或波及到当事人之外的一种情况，包括正外部性和负外部性。如城市

公交保证了市民顺畅的出行，节约了时间；或者由于政府对公交票价

的管制所带给消费者的额外收益都是正外部性的体现。而另一方面，公

共交通也造成了负外部性，如空气污染、噪声污染，以及交通

事故风险的增加和更加严重的交通拥挤问题。因此，要解决公共交通

的外部性问题，对其实行政府规制也是十分必要的。

二、城市公共交通行业的政府规制

1.城市公共交通行业的市场结构规制

政府对城市公交行业市场结构规制的基本问题是：第一，

在目前的市场需求总量和需求结构下，在公交行业究竟应该存在多少

家公交企业，以及这些企业在各个地区和业务领域的分布；第二，对

公交行业自然垄断业务和非自然垄断业务的规制问题。

长期以来，我国城市公共交通行业采取垂直一体化的组织结构，形成了国有公交公司一家垄断的局面，制约了城市公共交通的发展。虽然从 20 世纪 90 年代以来，我国公交行业进行了一系列改革，但根本

性问题仍普遍存在 :(1) 城市公共汽（电）车、出租汽车、轨道交通分属

不同的政府部门管理，运营和发展缺乏统一的规划协调 ;(2) 政府补贴机

制不科学，补贴不到位 ;(3) 公交企业经营效率低下，企业亏损严重。

要改变制约公共交通发展的现状，就必须对现有的公交行

业政府规制进行改革 :(1) 改革公共交通规制体制，转变政府职能，切

实做到政企分开，实现“三种职能” ，即政府社会经济管理职能、公

交企业所有者职能和公交企业经营者职能的分离 ;(2) 深化国有公交企业

的改革，改善经营管理，减少经营性亏损 ;(3) 实施公交线路的特

许专营制度 ;(4) 调整公交市场结构，促进合理有序的竞争，保证公共交通的有效供给 ;(5) 改革政府公交补贴制度。

2.城市公共交通行业的价格规制

城市公共交通行业具有自然垄断性，若不进行规制，容易

形成垄断价格，损害其公益性，造成社会福利的损失，因此必须由政

府进行价格规制。

我国的公交行业一直被视为“福利事业” ，长期以来一直采用以成本为基础的低效率价格形成机制，以政府指令性的背离价值

的低价格来提供服务，依赖国家给予亏损补贴，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。这种价格形成机制带有浓厚的计划经济色彩，也越来越不适应市场经济发展的要求，它也是导致公交企业的长期亏损

的一个重要原因。

因此，对我国当前公共交通行业的价格规制体制的改革显得尤为重要，主要有 :(1) 制定科学规范的定价原则，采用分段定价、分时定价等差别定价方法 ;(2) 推行公交价格听证会制度，体现价格决策的民主化、公开化和透明化 ;(3) 尽快出台《城市公共交通法》，完善公交价格管理的法律体系。

3.成都市公共交通行业规制的改革实践

成都市对公共交通行业的规制进行了有益的探索。 2005 年12 月组建了成都市交通委员会，打破了原来公共交通行业中市交

通局、市政公用局、市公安局、市经委各自为政的局面，进而实施统

一的规划管理。市交委作为行业管理者，统筹管理公交车、出租车、长

途客运、轨道交通等事宜，并对全市公共交通运输行业实施调控和监管。国资委作为公交集团国有资产的出资人和所有者，对公交集团国有资产

的保值增值进行监督。而公交集团作为企业的经营管理者对日常营运进

行管理。通过对公交行业规制体制的改革，既整合了资源，由交通委员

会对全市的公共交通的运营和发展实施统一的规划协调，又实现了“三

种职能”的分离。

成都市公交集团占据了全市公交客运市场90%以上市场份额，集团下属国有分公司 10 家，全资子公司 4 家，控股子公司 6 家，参股企

业14 家，同时，还有其他民营公交企业占据了公交市场近10% 的份额。这种多元化的市场结构，既保证了公交行业国有资本占主体地位，以保

证行业的公益性和福利性要求，又引入了适度的竞争机制，提高了企业

经营效率。

同时，集团公司对线路特许专营权的招投标也进行了有益

的尝试，对 19 条线路的特许专营权进行了招投标。但是，由于其中

14条线路是新开的生线，给中标的企业造成了巨大的经营亏损。

此外，成都市一直实行普通车 1 元、空调车 2 元的低票价

政策，以及月票、学生票等优惠政策，与此同时，现有公交线路不断

地延伸，服务时间也不断地延长，而且物价指数、燃料费等以每年

5%以上的速度飞涨，使得运营成本不断提高，从而给公交集团带来了

巨大的政策性亏损。因此，正确运用和发挥客运价格的导向和杠杆作

用，继续保持低票价的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工