第九章 税收法律制度

第九章税收法律制度

第一节税法概述

一、税收原理（概念、特征、功能、分类）

税收是国家为实现公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取得财政收入的一种分配活动或形式。它不同于其他财政收入形式，具有以下三属性：（1）强制性。税收是国家凭借政治权力而征收的，不决定于纳税人的主观意愿。拒不纳税或逃避纳税者，将强制征收，并给予法律制裁。但强制性并不意味税务部门及其工作人员可以对纳税人滥用征税权，而应当依法征税。（2）无偿性。国家向纳税人征税不需要支付代价，也不需要事后补偿。但税收要“取之于民，用之于民”，其目的在于满足公共需要。（3）固定性。税收是按法定范围、标准、环节、期限征收的，征税者和纳税者都须遵守，不得随意改变。

税收功能：财政收入、调控经济、监督管理。

税收分类：直接税和间接税；从量税和从价税；中央税和地方税；商品税、所得税和财产税；价内税和价外税；独立税（正税）和附加税；货币税和实物税；经常税和临时税等。

二、税法与税收法律关系

（一）税法及调整对象

税收属于财政范畴，市场经济条件下，其功能和作用越来越突出，制度化要求也更高，各国无不建立税法制度（体系），以至税法制度从财政制度中相对独立出来。目前，我国税收法律规范主要有：《税收征收管理法》、《外商投资企业和外国企业税法》、《个人所得税法》以及国务院颁布的《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《资源税暂行条例》等。

（二）税收法律关系

1、两大学说：税收权力说与税收债务说

2、我国采税收债务说的理由及意义

三、税法原则

主要涉及三大原则：税收法定原则、税收公平原则和税收效率原则。也有人提出社会政策原则等。

（一）税收法定原则。也称税收法定主义，指税法主体的权利义务须由法律规定，税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定。具体内容包括税种法定、税收要素法定、税收征纳程序法定。该原则在法理上与罪刑法定原则一致，其核心是对征税权力的限制，要求依法征税。法律没有明文规定的，纳税人不负有纳税义务。《税收征管法》规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定无效。

税收法定原则起始于英国。它是在市民阶级反对封建君主肆意征税的抵抗运动中形成的。当时出现“无代表则无税”、“国王不经国会同意而任意征税即为非法”的思潮观念，这写进具有宪法意义的《英国大宪章》和《权利法案》（1689）中。后来，美、法等国都在其宪法或宪法性文件中确立起税收法定原则。

我国82年宪法第56条规定：中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务。有人据此认为我国确定起税收法定原则（或隐含了税收法定原则），但有人并不赞同，认为宪法的这条规定只是说明了公民依法纳税的义务，并没有说明更为重要的方面即征税主体依法征税，

真正体现税收法定的精神实质。因此，我国确定税收法定原则，是在立法机关1992年《税收征管法》，其第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行……”。对于税收法定原则，今后我国应当在宪法中加以明确。

另外，值得指出的是，1997年10月，国家税务总局在北京召开的税收基本法国际研讨会，就《税收基本法》形成草案文本，其总则部分就规定税收法定原则作为税法的第一个原则。其中规定：“中华人民共和国的所有税收，必须以法律形式明确规定。法律没有明文规定的，纳税人不负有纳税义务。税款必须依照税法规定计算征收，不得以税收计划作为执法的依据。”但是税收法定原则中，法定是指什么法？是哪个层次的法？从我国来说，这又涉及税收立法体制和立法权限问题。

在税收立法体制和立法权限上涉及立法机关与行政机关、中央与地方之间的关系问题。（1）中央立法机关与行政机关之间的关系。现阶段，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。由全国人大、常委会制定的只有3部税法：《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征收管理法》，其他则多由国务院以“暂行条例”形式或财政部以“实施细则”形式制定。更为突出的是，1994年我国整个工商税制改革所依据的仅仅只是国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》和国务院批转由国家税务总局起草的《工商税制改革实施方案》。这样，以“税收行政规章、税收行政法规”等形式来规定大部分税种的税收要素，并界定中央税、地方税、共享税的范围。显然，这种做法是有违税收法定原则的，由此，也就导致当前我国税法体系中形成“一税一法”，税收法律与行政法规（规章）比例失调，而后者占主要部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性不够，稳定性不强。不过，之所以如此，是与我国政治体制中长期行政权力膨胀相关联的。同时，即便是从今后来讲，也正如1993年国际货币组织的法律事务专家在考察我国税收制度后所指出的那样，“遵循税收法定原则，并非意味着税法立法机关必须自已起草法律；税法起草的技巧和专业知识集中在行政机关。因此，国务院起草税法比全国人大或常委会起草税法更具优势；而且由于全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性，期望人大成为起草税法的主体也许是不现实的”。但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大及其常委会审议通过并正式颁布。这一点也为97年国家税务总局起草的《税收基本法》草案所肯定：“中华人民共和国税收法律的创制或认可权为最高国家权力机关所有”。（2）中央与地方之间的关系。现阶段税收立法权过度集中在中央，地方行使的税收立法权限过小。94年分税制改革后，大量税收列入中央税收，税收权限上交中央，地方除了对屠宰税、筵席税、房产税等三个税种按是相应行政条例的规定决定在本地方是否开征及其税率等事项外，无权开征任何地方税种，也不及随意减免税。其结果导致地方政府出于地方利益的考虑，经常性地越权减免税或增加税额，并发文大开“收费”之门。从今后来讲，应当赋予地方一定的税收立法权，主要表现在：在税收法律外，决定是否开征新的地方税；根据有关税法授权，决定该税种是否在本辖区开征或停征；根据授权，在不同级次较高税法相抵触的前提下，结合本辖区的实际情况制定具体的实施办法。

（二）税收公平原则。指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。该原则要求税收必须普遍征税、平等征税。这通常是税制设计和实施的首要原则。衡量是否公平，主要考虑纳税人的受益情况和能力情况。

一是受益情况。即根据纳税人从政府提供的公共物品中受益的多少，来判定其应纳税多少，受益多者则多纳税，反之则少纳税。二是能力情况，即根据纳税人的纳税能力来判定其应纳税额的多少，能力强者多纳税，反之少纳税。

（三）税收效率原则。包括税收经济效率和税收行政效率。前者注重税收对社会经济的影响，是否有利于保障经济的良性运行，实现资源的合理配置；后者注重税收在行政管理方面的效率，涉及税收征管成本效益。该原则在税制结构设计、税率调整以及确立征管手段等