撤销行政许可未尽告知义务属行政处罚的程序违法

撤销行政许可未尽告知义务属行政处罚的程序违法

王世涛

[案情]

李某于2005年6月21日到某市环保局登记申请建设台球厅。该环保局经审核发现，李某申请的台球厅项目与二楼居民毗邻，遂依法要求申请人征求毗邻居民意见。7月28日，环保局收到申请人李某全部申请材料及毗邻居民意见，即审批了该建设项目。8月8日，环保局接到该项目毗邻居民赵某的申诉材料，称申请人冒充其出具意见，属于提供虚假材料，请求环保局撤销该行政许可决定。环保局经调查发现，赵某反映情况属实。李某也承认了其冒充赵某向环保局提供虚假材料的事实，并对自己的欺骗行为作出书面检讨。8月12日，环保局作出撤销台球厅建设项目行政许可决定。

[分歧]

李某不服环保局作出的撤销其台球厅环保许可的决定，向法院提起行政诉讼，并认为该决定违反了行政处罚法第四十二条之规定，在作出撤销决定前，未告知自己有要求举行行政听证的权利，属于程序违法。

被告辩称，其作出撤销行政许可决定是有事实理由和法律依据的：第一，环保局依法征求利害关系人意见是合法的。根据行政许可法第三十六条之规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人意见。”原告申请的台球厅建设项目位于居民楼下，直接关系毗邻居民的重大利益，依法应当听取利害关系人的意见。第二，环保局作出的撤销行政许可不需要听证。因为，环保局作出的撤销决定属于行政许可行为，不适用行政处罚法，应当适用行政许可法。依据该法的规定，行政机关作出撤销行政许可不需要举行听证。第三，行政许可申请人应当为其承诺所述情况真实性以及诚信度依法承担法律后果。从本案可以看出，原告李某冒充利害关系人向行政机关提供虚假材料，以欺骗的行为取得了行政许可。根据行政许可法的相关规定，其应当为提供虚假材料和不诚信的做法承担不利的法律后果。

[评析]

对于这一案件如何妥善处理，关键在于对撤销行政许可行政行为的定性，是行政许可行为还是行政处罚行为，继而决定对这一行政行为的法律适用。笔者认为，撤销行政许可是一种行政处罚行为，应当适用行政处罚法。

行政处罚法规定，行政处罚包括暂扣和吊销许可证和执照。虽然撤销和吊销用词不同，但撤销许可证和吊销许可证在法律上其法律效果是一致的，即许可证法律效力的完全否定，及行政许可人与被许可人行政许可的权利义务关系归于消灭，对被许可人意味着经营资格的丧失，属于行为罚。因此，可以认为撤销行政许可证也是一种行政处罚，并应当适用行政处罚法的规定。从这个意义上说，环保局认为作出的撤销决定属于行政许可行为，不适用中华人民共和国行政处罚法，应当适用行政许可法，所以撤销行政许可不需要听证这一主张是错误的。

应当认识到，环保局在行政许可的审批程序上存在一定的瑕疵。行政许可法规定，行政机关能够通过形式审查当场作出决定以外，应当根据法定条件和程序对许可申请进行实质审查，包括实地考察。本案对于台球厅娱乐性经营场所的许可，仅通过书面的形式审查显然不当，而应当对台球厅经营地点的选取及对周边居民的影响进行现场考察。由于环保局没有进行现场考察，仅听信申请人的一面之词，为申请人提供虚假申报材料并取得许可提供了可乘之机。另外，在作出撤销行政许可的行政决定时，应当告知当事人不服该行政决定可采用的救济手段，包括申请行政复议和提起行政诉讼及其期限。而且，根据行政处罚法，吊销许可证是可以申请行政听证的，因此，本案环保局在作出撤销行政许可的行政决定时，还要告知当事人，不服行政决定有权申请听证及其期限。由于环保局在撤销行政许可证没有尽到以上

告知义务，因而可以认为，环保局的该撤销行政许可的行为存在着程序上的瑕疵甚至违法。

基于以上认识，对本案可以形成以下结论：

环保局撤销行政许可行为在实体上是正确的，符合法律规定，因为行政许可法明确规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。本案申请人故意编造虚假材料申请许可并取得许可，属于申请行政许可中的欺骗手段，因而，对其已经取得的许可进行撤销符合法律规定。但同时环保局撤销行政许可的行为在程序上存在着瑕疵和违法。主要表现为，其一，环保局在决定许可前应当进行实质审查而不仅是形式审查；其二，环保局在作出撤销行政许可决定时，没有告知当事人不服决定，在一定期限内可以要求听证、申请复议、提起行政诉讼。根据目前我国行政法的原则精神，实体虽合法但程序违法，行政行为也归于无效。所以，笔者认为，在本案中，环保局将承担败诉的风险。