土地出让制度对房价的影响

每次的宏观调控中都少不了房地产，每次的重点都集中于对房价的调控，但为什么每次对房价的调控中却从来未涉及到对土地价格的调控，或对土地出让制度的调控或修改呢？自2002年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一路径，从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。

而地王的频出让中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段。

但是却始终不肯调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不肯限地价而竞房价。

从经济学角度看，土地的价格应由土地的产出能力决定，如能种水稻的土地要比只能种地瓜的土地值钱，因为水稻的产量高、价格高、收益大，因此土地的价格高，土地的产出预期决定着土地的价格。

但中国的土地出让制度决定了政府垄断的土地供给，并以竞争的出让方式一次性的收取若干年的“批租制”，这就扭曲了土地的价格。

如政府不出让种水稻的土地而只出让种地瓜的土地，于是饥饿就让民众不得不出更高的价格购买种地瓜的土地而去生产水稻。

如果政府连种水稻都垄断和控制了，那么地瓜也能卖个水稻的价格，水稻就价格更高了。

正是这种预期让土地的价格不断升高，而产出的不管是地瓜还是水稻价格都在上升并被扭曲了。

两年前全国工商联黄主席曾将土地问题的报告在全国两会上提交了大会发言，也曾引发一轮关于土地价格在房价中所占比重的争论，但并未最终得到解决。

今天这个问题则越演越烈、更加突出。

土地成本占房价中的比例不是缩小而是不断的扩大，土地交易的价格指数上升的速度与幅度不是小于房价上升的速度与幅度，反而大大的超越了房价的指数。

自2002年实施招拍挂制度之后，两者之间的差距则逐年加大，成为推动房价上升的主要动力，而不对土地出让制度进行调控就必然只能不断的那个房价升级，不管用什么样的行政手段都无法阻止房价继续上涨的脚步。

2000—2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施之后。

全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。

由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土地出让制度则无法调控房价。

为此，REICO工作室专门就《我国城市土地出让制度改革分析》进行了专题研究，再一次分析了土地出让制度对房价的影响，进一步明确如对房地产的宏观调控不触及土地出让制度，则不管用什么样的方式来限制需求都无法改变房价上涨的趋势。

尤其是在城镇化高速发展的过程中，仅靠政策和行政措施打压投资与投机行为是无法改变民众对于其的判断的，仍然无法从根本上解决住房需求的同时解决房价的上涨问题。

几乎所有的媒体、官方舆论和社会舆论都将房价上涨的原因归功于房地产商的黑心，但房地产商们却无法改变土地出让制度，不得不将土地成本的上涨转移到房价之中。

问题不在于商品房购买者是否为土地支付了多少成本，而在于这个土地的高收益是否解决了更多的居住需求；是否帮助了更多无力购买商品房的家庭。

否则为高地价而付出了大量成本和高价的结果仍然是住房条件无法普遍改善，无助于市场供求关系的平衡，并将继续推高着市场中的价格。

现将《我国城市土地出让制度改革分析》全文附后，望能对理解房价的上涨问题有所帮助。

《我国城市土地出让制度改革分析》提要当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。

我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。

在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。

土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。

改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势，扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。

目录一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度 2二、我国城市土地出让制度的特征 5三、土地出让制度与土地价格 7四、土地价格与住宅价格 15五、国外土地出让制度 23六、我国土地出让制度的改革 29一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。

国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2009年3月份以来环比一直超过100，这个趋势一直持续到2010年3月份。

这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。

在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。

自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。

2010年3月份以来住宅价格回落趋于平稳2010年政府出台多项措施遏制房价过快上涨大部分城市的调控政策着眼于数量控制调控政策效果初显，住宅价格持续快速上涨初步得到遏制从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。

全国七十城市住宅销售价格指数在5月份下降到100以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在100以下；其他月份的住宅销售价格指数也维持在100左右。

不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：本轮调控上升到了政治高度第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。

主要采取数量控制措施和行政方式第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施。

纵观中央政府和各地方政府的调控政策特征，一是控制房地产“银根”，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例；二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；三是通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。

但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的主要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增加保障性住房供给的落实情况不容乐观；即使能够实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。

没有涉及到土地出让制度第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。

而土地作为房地产业的最基本“生产要素”，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。

如果不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标”，而不能“治本”。

改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在未来相当长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城镇化的挑战；快速推进城镇化不仅是我国目前的战略任务之一，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。

在快速城镇化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。

在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。

因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健康、稳定发展的基础性条件，是增加住宅供给、控制住宅价格过快上涨的基础性条件。

注释：本报告讨论的主要是商品住宅和住宅用地；如无特别说明，本报告中涉及的“住宅”、“住宅”、“土地”等，都指商品住宅和住宅用地。

二、我国城市土地出让制度的特征我国城市土地出让制度改革的两条线索：无偿使用到有偿使用；划拨、协议出让到招拍挂出让我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。

改革的线索有两条：第一，在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。

土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。

1988年公布实施的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。

第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。

2007年开始实施的《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。

经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：特征一：政府垄断城市土地供给第一，我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。

在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。

政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。

特征二：招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同，可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。

图2描绘了五种土地出让方式的市场参与程度差别。

划拨几乎没有市场因素；协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式；挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。

特征三：一次性缴纳土地出让金的“批租制”第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制”。

所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。

与批租制不同的是“年租制”，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金（注释：土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。

土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益；房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税；房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。

在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金处理，房地产税收纳入地方一般预算收入处理。

）。

专栏：我国城市土地出让方式划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。

划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安置等费用，或者无偿使用，而且没有使用期限的限制。

在计划经济时代，城镇土地一般都是通过划拨进行配置的。

协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是确定土地使用费方面，都有较大的灵活性。