江苏城市空间特色体系规划实效评价与对策思考

江苏城市空间特色体系规划实效评价与对策思考朱东风，何培根摘要：2011年3月，江苏省住房和城乡建设厅颁发了《关于开展城市空间特色规划编制工作的通知》（苏建规[2011]174号），组织全省13个省辖市编制城市空间特色体系规划，希望通过规划“为特色空间地块、廊道等编制详细规划、城市设计和建筑设计方案提供指导”。

2015年春，笔者在对苏州、南通、扬州等地城市空间特色体系规划实施调研的基础上，对城市空间特色体系规划的实效进行了评价，认为本轮规划系统梳理了城市空间特色资源、明确了城市特色定位、构建了空间特色体系框架、总体指导了城市的特色建设。

结合对规划编制实施过程中的经验总结和问题分析，提出下一阶段城市空间特色体系规划编制与实施管理的对策建议。

关键词：城市空间特色体系规划特色资源梳理空间特色体系结构对策江苏1 引言习近平说过，“文化是实现中国梦的重要力量”，建筑和城市规划要“体现地域特征、民族特色和时代风格”。

张高丽在全国城市规划工作座谈会上也强调要“牢牢把握地域、民族和时代三个核心要素，为城市打造靓丽名片，留住城市的人文特色和历史记忆”。

可见，城市文化建设与空间特色塑造已备受国家最高决策层重视，成为国家战略的重要组成内容。

江苏是中国经济和城镇化高度发达的区域，自古就有“人居天堂”之美誉，城市的历史文化和自然特色资源丰富，理应成为弘扬城市文化、引领品质建设的前沿。

2011年以来，江苏围绕城乡空间品质提升出台了一系列意见和办法，省建设厅还组织13个省辖市编制了城市空间特色体系规划，目的在于“整合城市各类特色空间资源，协调资源保护与利用的关系，提出城市空间特色塑造的目标与规划方案，为特色空间地块、廊道等编制详细规划、城市设计和建筑设计方案提供指导”。

希望通过组织编制空间特色规划，进一步推动相关城市人居环境风貌特色的展现与空间文化品质的提升。

时过4年，本轮空间特色体系规划工作实效怎么样，还存在什么问题，这些都需要总结评价并为新一轮城市空间特色体系规划工作提供参考。

为此，笔者对13个城市的空间特色体系规划进行了回顾，并对苏州、南通、扬州等地城市空间特色体系规划的实施进行了实地调研，分析评价了规划的实施成效，梳理了规划实施管理过程中的问题与难点，并就下一步城市空间特色体系规划工作提出了对策建议。

2 江苏城市空间特色体系规划实效江苏拥有全国最多的国家级历史文化名城，且地处江海交汇处，域内河湖纵横，许多城镇依水而生，城市的历史文化和自然特色资源比较丰富。

长期以来，江苏各个层次的城市规划对特色资源和特色空间的关注时有体现，但多各自为政，缺乏系统梳理，导致城市空间特色资源不成体系、城市特色定位不明、相关层面的城市特色塑造缺少呼应和城市建设缺乏特色指引等一系列问题。

2011年，江苏推进了城市空间特色体系规划的编制和实施，逐步带动了城市空间特色塑造和文化品质提升。

2.1 城市特色资源得到了系统的梳理、分类和分级根据江苏省建设厅《关于开展城市空间特色规划编制工作的通知》的要求，规划对城市的自然环境、历史名胜、空间景观、建筑园林风貌等各类特色资源的分布、特色价值等进行了较为全面的梳理和分类。

同时，根据资源的价值、影响力以及在促进城市发展、构建空间特色体系等方面的作用，对城市空间特色资源进行综合评价与分级。

2.1.1 围绕特色元素梳理空间特色资源如扬州城市特色空间体系规划将扬州市优势特色要素总结为“古（底蕴深厚的历史城区）、文（多元的文化遗产）、水（因水而生，因水而盛）、绿（绿杨城郭是扬州）、秀（人性化的空间尺度感）”，为下一步明确特色定位、构建空间特色体系和加强重点空间特色引导奠定了基础（图1）。

图1 扬州“古文水绿秀”城市特色要素2.1.2 根据特色资源定量评价确定资源等级如南京市按照“六朝古都、十朝都会——历史文化资源，龙盘虎踞、绿色都会——自然山水资源，多心开敞、现代都会——现代风貌资源”三大部分，统一梳理了区域内的主要节点、文脉轴线、特色片区和空间格局资源。

在此基础上，设立了资源自身特色（权重0.5）、公众认可程度（权重0.2）、与城市结构的关系（权重0.2）和区位交通条件（权重0.1）4类评价指标（12项因子），对各项特色资源进行定量分析，形成不同的特色资源分类等级（表1）。

表1南京市空间特色资源评价因子分析2.1.3 结合要素评价构建特色布局图如南通城市特色空间体系规划从山水环境、城市格局、开放空间、公共中心、建筑风貌、历史名胜、园林绿化、滨水景观以及景观地标等9个方面评价现状城市空间系统中最具特色的部分，并将其单项评价赋值、要素叠合与整理得出完整而成体系的现状城市空间特色要素的空间分布结构图（图2）。

通过系列对城市特色资源的分析评估，判断城市空间特色的发展方向，有目标地强化、培育和展示该城市的空间特色体系。

图2 南通市空间特色要素分布结构图2.2 明确了城市发展和规划建设的特色定位长期以来，城市总体规划编制过程中的城市目标定位偏重于城市的功能定位，往往对城市特色的定位关注不足，而分区规划、详细规划和城市设计编制过程中的空间特色定位往往关注于局部而不能兼顾整体，这导致城市特色建设缺乏明确的目标导向，甚至不相一致。

江苏2011城市空间特色体系规划则在空间特色资源分析评估的基础上，充分调动公众和社会资源，深入剖析城市特色的内涵与神韵，明确了规划编制城市的特色定位与建设目标，并将其总结成朗朗上口的诗句或口号。

在规划实施过程中，这些朗朗上口的特色口号既成为城市规划建设过程中有关特色保护与塑造工作的指导思想，也成为城市文化推介与特色宣传的口号，传至街头巷尾，深入百姓人心。

例如，无锡、扬州等市在编制城市空间特色规划过程中，发起了社会多方共同参与城市特色目标定位的活动，通过邀请熟悉城市文化的学者、规划专家和社会名人座谈，在网络报纸等多种媒体开展宣传，评选代表性的城市空间特色资源，征集城市空间特色定位宣传词。

扬州经过专家评议和市民投票，明确了具备较强代表性的城市空间特色资源，并对征集的宣传词进行甄选，最终确定了将“四水通江淮，一河绕广陵；冈林楔绿城，文昌连古今”作为城市空间特色定位宣传词，并据此构建了“一区、一轴、一带”的城市空间特色结构体系。

无锡则通过专家座谈、网络征集以及报纸宣传等途径，收集整理了1千多条标语，最后由专家甄选和市民投票确定了“重湖叠献半城景，锡惠俯揽运河湾”的城市空间特色定位，并由此构建了“三湾六区”的空间特色框架（图3）。

社会各界的广泛参与，既加深了公众对城市特色的理解，为明确特色定位和构建空间特色体系提供了重要支撑，也为规划实施提供了坚实的民意基础。

同时，从全省域看，13个市的城市空间特色规划的编制，也有利于引导各个城市空间特色差异化发展，为省域人居环境总体意象塑造提供了有力支撑（表2）。

表2 13个省辖市城市空间特色的目标定位图3 无锡城市空间特色定位的公众参与途径2.3 构建了整体性的城市空间特色保护与塑造体系2.3.1 建立了点线面相结合的城市空间特色体系结构在规划编制过程中，各城市都研究形成完整的城市空间特色结构体系。

如南京、无锡分别建立了“老城-主城-市域”和“运河湾-蠡湖湾-太湖湾”三层次特色空间结构，盐城、南通分别构建了“两片一轴”和“7心、4区、5 带、3轴、9水脉和25节点”特色空间结构等等。

在整体的特色结构下，规划深化至主要特色组织要素（片区）、特色连接要素和特色节点要素的保护塑造。

如苏州市围绕构建“古城居中，新城环布，十字轴带，五楔入城，多心多点，景廊相通”为特征的城市空间特色体系目标，明确了特色片区、重要轴带、中心节点和景观廊道的特色定位、引导策略和控制要求（图4）。

图4 苏州城市空间特色体系及重点片区特色控制与引导图2.3.2 形成了“找出来、秀出来、连起来、串起来和活起来”的特色规划实施路径在空间特色规划指引下，各相关城市根据城市空间特色结构体系保护和塑造的要求，在挖掘梳理城市特色资源的基础上，因地制宜地制定彰显和塑造策略，整合连接城市特色意图区，构建形成城市空间特色体系，通过城市社会文化活动开展，形成富有活力的多元城市空间特色。

以“找出来、秀出来、连起来、串起来和活起来”为主线的城市空间特色体系规划实施路径正在相关城市达成共识，逐步引导城市形成点线面相结合的城市空间特色体系结构。

2.4 为下一层次规划编制提供了特色发展指导江苏开展城市空间特色体系规划的目的之一就是为城市“特色空间地块、廊道等编制详细规划、城市设计和建筑设计方案提供指导”。

规划编制实施4年来，一些城市根据地方实际，加强了城市空间特色体系规划对绿地系统规划、近期建设规划、控制性详细规划、城市设计以及城市“四线”等专项规划编制的指导，推动了城市空间特色体系规划内容在各层次空间规划中的落实。

扬州市继空间特色体系规划编制完成后，在总体特色定位和空间特色体系结构框架下，先后组织编制了扬州市公共开放空间规划、城市绿地系统规划、环古城公园规划、历史城区慢道系统规划、廋西湖视线控制规划、七河八岛四线一控规划等等，形成了从整体到重点区域完整的城市空间特色规划体系。

2.5 探索推进了空间特色体系规划的实施管控城市空间特色体系规划是江苏率先探索的一类非法定规划尝试，从编制到实施缺少相应的法定依据。

为了强化城市空间特色体系规划对城市特色塑造的引导和控制作用，江苏各市也积极探索空间特色体系规划实施管控的方法途径。

一方面，尝试将空间特色体系规划细化纳入法定规划进行管控。

如南通市将空间特色体系规划设计成果细化至每一个控制管理单元，形成控制单元的特色引导图则，从而与控制性详规的经济技术指标一起作为规划管理的技术文件依据，加强了对待开发地块的空间特色管控，促进了空间特色体系规划的实施。

苏州市则将重点特色空间塑造的规划指引与年度城市建设行动相结合，促进城市特色空间体系规划在近期阶段的落实。

另一方面，探索将城市空间特色体系规划的内容纳入相关技术导则。

如扬州市在城市空间特色体系规划指导下，出台了《城市设计导则》、《建筑设计导则》等一批技术文件，用于指导中观和微观层面的城市空间特色塑造。

在导则制定过程中，编制单位将不同层次的城市空间特色规划内容整合进了老城高度控制分区、天际轮廓线塑造、传统街道保护、沿街界面设计、建筑形式与群体控制等内容之中，促进城市设计和建筑设计过程中的城市空间特色保护和塑造。

3 江苏城市空间特色体系规划存在的问题江苏城市空间特色体系规划作为一项地方性的规划创新，不在常规规划体系序列之中，缺乏相应的法定依据。

因此，本规划从编制到实施还存在不少问题和困难，包括编制技术框架不够完善、重点内容不够明确、规划实施手段不足、规划管理缺乏依据和地方重视程度不高等等。

3.1 编制内容与技术规范尚需完善与规范在我们调研过程中，地方规划编制与管理人员表示，由于本轮城市空间特色体系规划的编制与实施是一个新规划类型的探索，对于编制内容也是边编制、边研讨、边调整，各个城市对于编制重点的认识也不一样，尚未形成统一的技术规范和重点内容要求。