考试二(公共政策科学化民主化)

理论联系实际，阐述对公共政策科学化民主化的认识

“决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”1986年万里在全国软科学研究工作座谈会上谈到。党的十三大报告提出“党的决策的民主化和科学化”以来，决策科学化、民主化、法制化问题在理论上不断得到重视，在实践中不断得到强化。党的十八大更是强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。

在现代的经济社会中、传统的管理理论已向现代公共治理理念发生转变，公共政策的民主化、科学化已经成为现代社会的一项普遍政治原则和公共行政准则，也是我国公共政策发展的必然趋势与时代要求。

一、公共政策科学化民主化概述

所谓公共政策，一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定与行为，是公共领域的行为规范、准则或指南。公共政策民主化是保障公共政策实现公共利益的必要条件。科学的公共政策，必然是专业的决策者运用科学的决策方法，经过科学的决策程序，做出符合客观规律并能促进自然、社会、人类协调发展的公共决策。

如何实现公共政策的民主化科学化，必须从政策过程的每个环节入手。政策过程是一项政策从议程设置、规划、决策、执行、评估、变迁到终结的整个运行过程。后文将对这七个环节进行一

一阐述。

二、议程设置

议程设置是政府过程或政策循环的第一个环节。

王绍光在《中国公共政策议程设置的模式》一文中依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，分别是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式及外压模式。在议程设置过程中, 我国随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大,“关门模式”和“动员模式”逐渐式微, “内参模式”成为常态,“上书模式”和“借力模式” 时有所闻,“外压模式”频繁出现。

尤其自2012年新媒体飞速发展以来，媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系发生改变。《自媒体的议程设置：公共政策形成的新路径》（邓喆、孟庆国，2016）一文指出，自媒体赋予公众及时、主动发声的平台，使公众得以反映与日常生活紧密相关的问题。从这个角度观察, 我们可以看出，我国公共政策议程模式已发生了根本性的变化，民主化更加凸显。

三、政策规划

政策规划作为公共政策过程中的一个重要环节，是政策制定走向民主化和科学化的必经阶段。

与西方国家以立法为目标的政策过程不同，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评

估、调整政策的循环过程。《印度的决策比中国更民主吗——五年规划编制过程的比较》（王绍光鄢一龙胡鞍钢，2012）中作者通过对比两国五年规划编制过程，发现中国重大公众政策（如五年规划）从编制机构、编制过程、起草机制、咨询机制、决策机制的各个环节公众参与度比西方所谓的最大“民主国家”印度要高。而民主的实质和实效的衡量指标就是看重大公众政策制定过程的民主程度，公众多大程度参与和影响决策过程，重大公众政策又在多大程度上反映了公众的利益诉求。

四、政策决策

公共政策决策就是从政策建构过程中形成的为数不多的备选方案进行取舍，做出最后选择。

科学决策是通过将信息、技术、经济成本收益分析以及专家所代表的专业知识的作用等引入一个理性的决策模式来保障决策的可行性。科学化决策由于偏重对因果关系、成本收益的计算和效果最大化的追求，其决策过程往往是一个理性的技术考量过程。

民主决策是通过搭建政府与社会公众对话平台，将民主参与引入决策的过程。强调民主程序的引入和政府与公众对话的过程，以便在政府与社会之间建构共识，形成公共利益，使行政决策获得社会大多数人的认可和支持。公共政策决策不仅是客观的科学论证，也是主观的交流和意见表达，如果仅是一个理性、客观的技术论证，则容易以正确观点自居，对不同意见采用教育甚至打

压的方式来决策。实行民主决策，要求在进行涉及经济社会发展、人民切身利益的重大决策、重大项目时，应通过公示、咨询社会意见、听证会、社会稳定风险评估等来实现利益相关者的参与。

陈玲在《政府决策与邻避运动_公共项目决策中的社会稳定风险触发机制及改进方向》一文中以北京垃圾焚烧L项目为案例进行研究分析，指出越来越多的公共设施项目遭遇“邻避”困境，政府自身的决策及监管行为是触发公共项目“邻避”困境的重要原因，应当转变以往以项目为中心的风险控制策略，建立以政府为中心的主动管理模式和动态实时的、全项目周期的社会稳定风险管理系统。在公共项目中，政府应设有民意反馈渠道和动态调整机制，以提高对社会的响应程度。

由于制度环境的不同，政策制定在不同国家、不同时期呈现不同。王绍光指出目前中国已经渐渐形成自身的独特决策模式----“集思广益型”决策。“集思广益型”决策模式，是指一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制。它可以分为屈群策、集众思、广纳言、合议决及告四方五个环节。这正是中国公共政策科学化民主化的一个体现。

四、政策执行

公共政策经合法化过程确定并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是实践政策内容的过程，是将政策目标转化为政策现实的重要途径。

实践中，由于政策制定与政策执行结果之间有相当长的距离，

文本形态的公共政策在层层传递的过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错，不利于政策落实到位。这种跨国界、超越体制的政策执行问题长期困扰我国政策制定者和执行部门，更好地提升国家治理能力，实现公共政策执行科学化民主化理必不可少的。

政策的执行如何能够成功地实现政策的目标，必须要以有效的理论为基础。政策制定者对于公共问题的认定要符合多元利益群体的期望和价值，政策议程要确实反映民众的关注点和意向。政策执行过程中所有的参与者都必须在相同的信息基础上进行沟通与协调。

五、政策评估

政府绩效评价, 就是对公共政策实施过程和效果的评价。关于公共政策分析的框架以及与此相关的知识论视角, 同样可以适用于对政府绩效评价模式的分析。绩效评价有两个模型, 即“公众参与模型” 和“技术理性模型”。由于在公共行政过程中专家和大众具有不同的知识和政策评价标准, 因此不论是“公众参与模式” 的绩效评估模式还是“技术理性模式”, 都存在着明显的局限性;而将公众和技术理性结合起来的“复合型政府绩效评价模式”, 可以兼顾公共政策的公共性和技术理性, 实现绩效评价实践对公共政策民主化和理性化的“政策学习”功能。

六、政策变迁