浅议土地使用权取得时间的界定

浅议土地使用权取得时间的界定
一、土地使用权取得时间的争执及评析
人们凭借对现行有关法律文件的理解，土地使用权在取得时间上有下列五种不同的观点，认为下列日期为土地使用权取得的时间：
其一，政府依法批准建设用地的日期。

其二，国土资源部门与用地单位或个人依法签订土地使用权出让合同的日期，或国土资源部门制订作的划拨用地通知书的日期。

其三，国土资源部门或其委托的机构与中标人或竟得人签订的土地使用权成交确认书的日期。

其四，交地日期，即《建设用地批准书》规定建设期限的起始日。

其五，土地使用权登记发证日期。

关键要明晰“土地使用权”的含义，顾名思义应理解为“使用土地的权利”，用地单位经依法批准，使用土地起始日应为该单位取得土地使用权之日。

笔者对上述四种观点作些剖析，意在抛砖引玉。

对第一种观点，应从供地方式区别对待。

（1）使用集体土地或划拨方式使用国有土地的，以建设用地批准书载明建设期限的起始日为土地使用权的取得时间。

若项目用地的审批时间与建设
起始日为同一天，那么，可将有权机关批准项目用地的时间认定为用地单位取得土地使用权的时间，除此之外，则不然。

（2）以出让方式取得土地使用权的，一般情况下有三个不同的日期，即政府批准出让土地方案的日期、国土资源部门与受让人签订土地使用权出让合同的日期、国土资源部门制作的建设用地批准书规定的建设起始日，其中政府批准土地方案的时间先于后两者（协议出让方式的，前两者的日期有可能相同），因为土地出让方案经批准后，以招标拍卖挂牌方式确定中标人或竟得人，需要经历一段时间。

因此，以出让方式提供国有土地使用权的，政府批准项目用地时间不能简单地认定为用地单位取得土地使用权的时间。

对第二种观点，也应区别对待。

（1）以出让方式提供国有土地使用权的，关于土地使用权取得时间在《国有土地使用权出让合同》范本中作了明确规定，即土地使用权出让年期“自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。

”（2）以划拨方式提供国有土地使用权的，依照国土资源部《建设用地审查报批管理办法》，国土资源部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》，其内容包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等，它的法律地位与《国有土地使用权出让合同》相同，二者实体内容相近，但《国有土地划拨决定书》没有规定交地日期。

对第三种观点，笔者持不同意见。

以招标拍卖挂牌方式出让
国有土地使用权，从法律程序上看，应当经过有权人民政府批准土地出让方案、招标拍卖挂牌程序、签订土地使用权成交确认书等三个程序。

因此，成交确认书的签订日期是确定中标人或竟得人的时间。

成交确认书签订后，国土资源部门与中标人或竞得人签订《国有土地使用权出让合同》。

对第四种观点，笔者持赞同意见。

《建设用地批准书》记载了用地单位建设期限，该“期限”有三个含义，一是在规定的期限内建设工程应竣工，国土资源部门对规定期限内土地开发建设情况进行监督检查，监督其有否涉嫌闲置土地、改变用途、超面积用地等。

需延期建设的应报经原发放批准书的国土资源部门同意。

二是《建设用地批准书》悬挂在施工现场，示意该用地已获有权机关批准。

三是规定了建设的起始日，也就是说，建设单位可以使用土地，即在“起始日”获得了土地使用权。

对第五种观点，笔者持不同意见。

首先，从土地登记性质看，土地登记是行政确认，即对土地权利人的所有权、使用权及他项权利进行确认，其程序是设置在权利人拥有或取得土地权利后，即农民集体拥有土地所有权，土地使用者获取土地使用权后，有权机关依照有关规定予以登记。

其次，从土地登记实体内容看，《福建省土地登记条例》第七条第三款规定的土地登记内容含有土地取得时间：“土地登记记载了土地权利人名称、权属性质、权属来源、取得时间、使用年限、变化情况以及土地的位置、等级、面积、用途、界线等事项。

”因此，土地使用权登记发证日
期不是土地使用权取得的时间。

二、现行法规政策及法律文书对土地使用权取得时间的规定
国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》：“土地使用者……依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。

”
国土资源部、国家工商管理局《国有土地使用权出让合同》范本规定：“本合同项下的土地使用权出让年期××年，自出让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续，出让年期自合同签订之日起算”；“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。

”
国土资源部令第3号《建设用地审查报批管理办法》规定的“向建设单位颁发《建设用地批准书》”中建设期限的起始日。

《土地登记审批表》中“基本情况调查结果”栏包括“使用期限”、“终止日期”。

《国有土地使用证》记载了土地使用权“终止日期”。

三、存在的问题
（一）政策法规不完善。

如上所述，现行政策法规或法律文书仅对国有土地使用权取得时间作出直接界定或间接界定，而对集体建设用地使用权的取得时间未予明确。

（二）界定不够明确、具体。

在出让土地这一使用土地类型上，《国有土地使用权出让合同》范本规定土地使用权自出让方
实际交付土地之日起算，但交地方式及其文书、程序都未作出规定。

而划拨国有土地使用权、使用集体土地两种土地使用类型有关政策法规尚未对交地时间作出规定。

由此产生土地使用权的认定、处分等存在瑕疵，使权利人使用土地的法定期日以及处分土地的权利得不到保障，也带来土地管理的随意性等主观意断。

四、几点建议
（一）要深刻认识正确界定土地使用权取得时间的重要性
1、有利于维护土地使用权人的权益。

土地使用权人的权益主要为使用权和处分权，其内涵简述如下：
土地使用权主要包含使用期限及用途。

有权机关依据《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使用期限根据不同用途，在用地批文或土地使用权出让合同中作了约定。

以划拨方式取得的土地使用权或依法使用集体土地的，使用土地是无限期的；以出让方式取得的土地使用权，使用土地是有期限的，且因用途不同，使用期限也不同。

但有下列情形这一的，经有权机关批准，可以收回国有土地使用权；一是为公共利益需要使用土地的；二是为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；三是土地出让等有偿使用合同约定的的使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获得批准的；四是因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；五是公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

而使用期限由法律文书规定了起止时间，因此，用地起始时间的约定对权利人至关重要。

土地使用权人对土地的处分权主要有：抵押、转让、出租。

尤其以出让方式取得的土地使用权，若通过抵押、转让、出租等形式予以处分，核定使用土地的剩余年限极为重要，这就关系到该土地使用权的起始时间。

因此，维护土地使用权人的利益，首先应正确界定土地使用权人使用土地的起始时间。

2、推进国土资源管理及相关行业运行的规范化。

在用地审批、土地使用权出让合同、交地文件、土地使用权登记发证等法律文书中，记载有宗地用地审批日期，或使用年限，或使用终止时间、用途等事项，而土地使用权“交割”之日是土地使用权人可以动工建设之日，即使用土地的起始日。

依法约定了权利人取得了土地的时间，国土资源部门才能依法办理土地使用权转让、用途变更等手续；评估单位才能根据土地使用权人使用土地的剩余年限评估地价。

3、在民事争议、行政争议解决中具有极强的证据力。

日常难免出现管理者与相对人因土地使用权的供给发生行政争议，如土地使用期限届满，有权机关应收回其土地使用权，可能因土地使用起始日约定不明确而发生争议；相对人之间因使用土地发生民事争议，在解决这些争议，土地使用权取得时间的法律文书就会成为极为重要的证据。

（二）应当告知用地者取得土地使用权的时间，告知方式如下：
1、在行政许可文件中载明。

如政府在供地批文中载明“用地单位自有权机关交地之日起取得土地使用权”。

此类文件仅适合供地方式为提供集体建设用地、划拨国有土地使用权。

因出让方式供地的，出让合同中已约定了自交地之日起算土地使用年限。

2、在交地文书中载明。

顾名思义，《建设用地批准书》是指同意用地单位使用土地。

因此，可以《建设用地批准书》作为交地文书，其内容应包含“自××年××月××日起使用土地”。

《建设用地批准书》适用于所有供地方式。

（三）交地文书应当作为土地登记发证要件。

（四）修改法律文书。

删除国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》第条“土地使用者……依法办理土地登记后，取得国有土使用权”中的“后，取得国有土地使用权”。