试论城市管理领域的地方性立法同名27526

试论城市管理领域的地方性立法同名27526

试论城市管理领域的地方性立法

王迅

内容摘要：

近年来，城管屡屡因暴力执法等负面新闻炒作进入公众视野，倍受舆论的指责。然而城管作为政府向公众提供社会服务的一个重要工作部门，为何会遭受这种待遇呢？其根源在于城管制度本身设计有缺陷，没有一部全国性的部门法、没有全国统一的组织架构……城管体制的改革势在必行，《立法法》2015年3月明确城管可以进行地方性立法，这能为全国性的城管立法先行先试，做出有益的探索。笔者从自身的工作实践出发，对城市管理地方性立法提出了一些具体的实务性的意见和建议，希望能有所裨益。

关键字：城管地方性立法建议

自1997年北京市宣武区设立我国首个城市管理综合执法机构——城市市容监察大队开始，各地相继开展了城市管理领域相对集中行政处罚权工作，取得了一定成效，但由于城管与小商贩之间“猫鼠游戏”、暴力执法等负面新闻的炒作，已经引起社会公众对城管体制的关注和反思。《立法法》2015年3月提出城市管理地方性立法，同年12月中共中央国务院颁布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，城管体制的规范化正式纳入了工作议程。当下城市管理地方性立法显得尤为重要，能为全国性的城管立法先行先试，做出有益的探索。

各地城管执法涉及市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等不同方面，适用的法律涵盖众多领域，包括《城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《无照经营查处取缔办法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等等，不胜枚举。

城管借法执法，只是从其他部门的法律中抽取部份支离破碎的条文组合在一起，既缺乏统一、有效的法律体系，又缺少健全的执法保障措施，加之定位不明确，因而执法效率低，执法难，客观上需要进行统一有效的整合，城市管理地方性立法至少可以在本区域对不足进行弥补，做出有益的探索。

三、城市管理地方性立法的几点建议

（一）完善源头制度设计，变事后处罚为事前预防。

正如孔子所说“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”①我们完善行政处罚相对集中处罚权时，不应将立足点仅限于如何强化行政处罚本身，而应该着眼于事前的引导、防范。如同洪水将要袭城，如果在加高加固城墙基础上，能将洪水在城外就引流，那自然是事半功倍的最佳状态。与我国城市化进程的迅猛发展相比，城管执法相对滞后，若能在源头上完善制度设计，则能最大化地防范违法行为的发生，节约执法

资源，避免社会矛盾。

以餐饮油烟污染投诉为例，随着健康生活理念的普及，人们开始注重空气质量，身边餐饮油烟的侵扰，常常引发人们不满，投诉日益增多。接到投诉后，城管部门是如何处理呢？一般来说，引发投诉的餐饮企业都未安装油烟净化设施，那很简单，必须安装！要知道，餐饮企业要经过前置审查，领取《企业营业执照》、《食品经营许可证》后才能开张营业。

然而很遗憾，无论是工商部门还是食药监部门，都未能将餐饮油烟污染挡在人们生活圈外。现实中往往出现这样的困境，一些小型餐饮店，本小利薄，事后才被告知必须安装油烟净化设施，且价格不菲，小型餐饮店没能力或不愿安装。于是小餐饮店主要求继续经营，维持生计的诉求与周边住户追求健康生活的诉求形成了对立，引发冲突。“事前层层审批都过了，怎么开张后城管还有额外要求？”“如果是必须安装油烟净化设施，那为什么前置许可时不要求?”这完全是因为制度设计的不合理，客观导致城管要做“恶人”，出现城管执法难。

其实，关于油烟净化设施，现行《餐饮服务许可审查规范》在“通风排烟设施”中有明确要求，即“烹调场所采用机械排风。产生油烟的设备上部加设附有机械排风及油烟过滤的排气装置，过滤器便于清洗和更换。”这是食药监部门进行现场核查的项目之一。餐饮服务许可现场核查项目按其对食品安全的影响程度，分为关键项、重点项和一般项。可惜的是“通风排烟设施”只是作

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为核查的重点项，而且重点项不符合数只要≤2项，产生油烟污染的餐饮企业仍可获得核查通过。简单地说，即使企业产生油烟污染，但只要其他检查项都通过，那么不安装油烟净化设施，同样能顺利地通过核查，领取《食品经营许可证》开张营业。

笔者强烈建议在城市管理地方性立法上，将安装油烟净化设施为产生油烟污染企业取得《食品经营许可证》的前提条件。

（二）科学划定职权范围，使集中处罚事项合理高效。

2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》主要确定了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权可以相对集中行使，同时规定省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权。因为城管缺乏统一的法律和体制，省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权，于是各地城管职权犹如百花齐放，一些其他部门不想管、不愿管、很难管的职责，以扔包袱的心态划归城管部门，“部分地区将殡葬、屠宰等与城市管理核心事务无关的事项交由城市管理综合执法机关执行，给执法机构带来额外负担。”②不要说同一个省，哪怕在同一个市，市级与区县、区县与区县，在城管的具体职责上也各不相同，显得纷繁复杂。

中共中央国务院日《关于深入推进城市执法体制改革改进

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城市管理工作的指导意见》中明确具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。”同时强调“推进综合执法的重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。”

根据笔者的工作经历，笔者认为指导意见中所列具体范围，还可以进一步合理划定，方能真正体现“专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使”的原则。

以社会生活噪声污染为例，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》就社会噪声污染的查处，既有一目了然就可确定违法行为的“商家使用高音广播喇叭招揽顾客”，同样也有“空调器、冷却塔等边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准”及“经营中的文化娱乐场所超过国家规定的环境噪声排放标准”的违法行

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