构建城市社区社会保障法律制度的路径选择

试论构建城市社区社会保障法律制度的路径选择

摘要：城市社区已成为社会运作的基本单元。社区保障是构建广覆盖、多元化社会保障制度的重要组成部分，在维护社会稳定方面，发挥着政府、市场以及任何其他组织都难以替代的作用。探求城市弱势群体基本生存利益的解决之道，在于完善城市社区保障的法律制度。

关键词：社区；社区保障；社会保障

中图分类号：d92 文献标识码：a 文章编号：1009-0118（2011）-09-00-02

随着社会主义市场经济体制的建立，城市贫困问题逐渐凸显并呈扩大化的趋势。与此同时，单位不再承担全能的保障责任，在国家性社会保障体系尚未完全建立的情况下，城市贫困人口作为弱势群体其切身利益能否得到保障,将对中国的社会稳定和社会发展产生极为深刻的影响。因此，建构与市场经济体制相配套的城市社区保障体系，对构建和谐社会意义重大。

一、社区保障的涵义与功能

“社区”一词是由德国社会学家滕尼斯首先提出的。他认为社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体，是自然形成的。这样的团体逐渐向由异质人口组成的、由分工和契约联系起来的、缺乏感情和关系疏远的社会过渡。本文所指的社区，是指聚居在一定的地域范围之内的人们所组成的社会生活共同体。社区作为一个地域共同体，已不是原始首属关系

的地域社群,[1]而是一个依托地域性自然生态环境和社会生态环境而形成的社会基本运作单元。社区保障是指社区承担或实施的社会保障工作。它以社区居民作为社会保障的对象，以保障居民的基本生活权利和需求。[2]社区保障作为国家社会保障体系的重要支柱和组成部分，在我国多元化、社会化保障改革的过程中，发挥以下特殊的功能和作用：

（一）社区保障可以弥补国家保障的不足

社会保障是一种建立在立法基础上的社会政策与社会制度，在发挥解决社会问题功能的时候，不可能面面俱到。社区保障在对象上不是普遍意义上的全体公民，而是相互间没有血缘关系的社区居民，通过专业化、社会化的社区保障工作实务，弥补国家保障社会化程度低、运行机制僵化、覆盖面狭窄的弊端，特别是在有效弥补“单位保障制”解体后真空方面，发挥着政府、市场以及任何其他组织都难以替代的作用。

（二）社区保障具有调节功能

社区是城市的细胞，是居民生存的起点和终老的归宿，每一个社会成员的生存都离不开他所居住的社区环境。特别是在社会转型时期，大部分弱势群体已无法依附原来的单位保障，社区承接着改革过程中政府和单位剥离出来的社会职能；同时随着家庭保障功能的弱化，人们对社区的依赖更加强烈，社区保障更能体现出对“人”的关怀，在协调政府、家庭、个人之间的关系，在稳定个人和家庭生活方面发挥着调节功能。

（三）社区具有稳定功能

建立社会主义市场经济体制后，人员的自由流动已成为一种必然的趋势，这部分脱离单位的“社会人”需要相应的社会组织为依托，满足其社会保障的需求。我国社会保障体系中，除了政府为代表的政治力量与企业为代表的经济力量外，需要发挥第三种力量，即社会力量的作用，从而达到社会的真正平衡和稳定。社区就扮演了这一重要的社会角色，成为基层社会保障的运作主体，社区通过结合辖区内具体实务工作，增强社区居民的生活保障感、心理平衡感、社会公平感、人际亲密感，成为解决社会问题、化解社会风险的一剂良方，达到维护社会的稳定的功能。

二、我国城市社区社会保障制度存在的问题

我国的社会保障制度肇始于二十世纪五十年代。新中国初建伊始，出于迅速建立工业化国家的考虑，国家对城市居民实行全方位的社会保障，即国家通过各种单位对社会成员的生、老、病、死进行负责，从而形成了颇具中国特色的“单位办社会”现象。随着经济体制改革的不断深化，这种“单位保障”逐渐显现弊端，不但严重影响企业的生存和发展，还导致隐性的社会不公。

（一）养老保障面临严峻挑战

“养儿防老”曾经作为一种社会现实，一直是中国人养老的主要方式，承载着社会保障的功能。随着计划生育作为基本国策后，多胎生育在一定程度上被遏制，家庭结构正逐步向核心化、小型化演变，过去由众多子女分担赡养老人的现象将不复存在。据统计，从

2000年开始，我国进人老龄化社会，现实中年老以后得不到较好赡养导致生活质量非常低劣的情况时常发生，养老保障工作的滞后，养老问题尤显突出。

（二）医疗保障难显公平

患病后能否获得保障是人们的愿望与欲求。在计划经济时代，我国城镇建立了以单位负担为特点的公费医疗制度和劳保医疗制度，但这种医疗保障制度覆盖范围基本上是国企或正规就业部门的职工，没有在正规部门就业的人口和没有能力缴费的单位的职工被排除在该制度之外，他们基本靠家庭提供医疗保障。医疗保障理本应是人人享有的权利，而不是基于身份的特权，但目前我国医疗保障制度的设计具有明显的社会资源再次分配的特性，不能缓解和消除因收入差距对健康造成的不良影响。

（三）失业保障救济功能不足

在失业保险方面，我国建立了以正规就业岗位和有稳定劳动关系为基轴的失业保险制度。经过多年发展，我国已经从计划经济体制下的“企业保障”、“单位保障”转变为市场经济体制下的“社会保障”，实现了“政企分开”和“社企分开。”[3]但在经济结构和就业结构都发生很大变化的同时，失业结构也随之发生重大变化，[4]现行的保险制度已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。

三、城市社会保障法律制度的出路选择

城市居民的基本愿望是“生有所靠、病有所医、老有所养”，因

此构建社区保障工作具有现实性和机遇性。从应然与实然相结合的角度看，要解决社区居民的生活保障问题，必须采取行之有效的措施，寻找切实可行的出路，建立一套有效的社区社会保障制度。具体来说，在出路问题的选择上，应从以下方面加以完善。

（一）加强社会保障法律体系的建立

社会保障实质是一种法律保障，社会保障的发展需要法制保障和相关制度环境的支持，以规范社会保障的实践行为。从世界各国的情况来看，完备的社会保障制度的建立都是立法在前，只有完备相关的法律，社会保障法制度才有可能建立和发展，国家作为社会保障制度的推动者，应当通过立法明确社区社会保障的法律制度。因此以立法方式谋求长期解决社区社保困难，应是社会保障制度的首要工作。笔者认为立法机关应尽快制定《社区社会保障法》，通过法律机制对社区居民的社会保障权予以公平和公正的分配，为社会保障机制的建立提供一个良好的运行机制。

（二）构建社区化社会保障体系

当以单位制为社会基本单元转向以个人为社会基本单元的情况下，社区就在构建中国特色的社会化的保障体系中发挥着越来越重要的作用。社会转型时期产生的城市弱势群体的境遇与需求不容等闲视之，社区保障作为社会保障的载体，特别是邻里互助的社区文化为社区保障提供了良好的支持系统，因此从社区的视角来探索社会保障体系改革，是构建城市社会保障制度的基本落脚点。针对新弱势人群，如何确保社区保障体系的合理运作，就成为城市社区化