论中国自然资源产权制度的历史变迁 (2)

论中国自然资源产权制度的历史变迁作者：肖国兴点击量：1506 发布日期:2004-3-26--------------------------------------------------------------------------------(中国海洋大学法学院肖国兴)摘要：历经40年的制度变迁，中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排发展到开发利用产权安排，从开发利用产权无偿委授发展到有偿交易，取得了一定的制度绩效。

然而，只有自然资源所有权交易的制度安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路。

关键词：自然资源产权制度市场经济历史变迁随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国自然资源产权制度也发生了从计划经济向市场经济的制度变迁。

然而，这种变迁却是极为缓慢的，以致于中国自然资源市场尚处在“史前时期”。

中国自然资源产业长期滞留在计划经济，成为中国向市场经济渐进的死角。

因此，对中国自然资源产权制度40 年的历史变迁进行总结与评价，为产权制度创新提供制度选择是必须的。

笔者以为，作为决定一国经济增长与发展的自然资源产权制度，并不都是促进经济增长与发展的制度。

然而，无论其作用如何都是一国经济增长与发展的基础。

当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势。

受各种因素的影响，渐进往往成为制度变迁的常态。

⑴中国自然资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个历史阶段，即从单一公有产权的二元结构─开发利用产权的无偿委授─开发利用产权的有偿交易。

其中每一个历史阶段都有特定的经济内容与制度形态。

某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。

从总体上看，这种制度变迁在向有利于自然资源合理配置方向渐进，但制度变迁的成本太高，以致于人们对这种制度变迁的前景并不乐观。

但随着中国向市场经济渐进制度安排的逐步到位，自然资源产权作出市场供给的制度安排只是一个时间问题。

一、自然资源产权制度的初始界定自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，⑵因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。

对于本世纪50 年代的中国，自然资源产权制度安排则具有更为特殊的意义。

中国自然资源产权制度是在推翻旧法统确立的自然资源私有产权的基础上确立的公有产权，建立产权的初级目标是“实现耕者有其田”，高级目标是实现自然资源的公有制。

因而与以往的自然资源产权制度相比，中国自然资源产权制度安排有着深刻的制度内涵。

自然资源产权制度如何安排在中国民主革命时期，就已成为制度创新的焦点，（我们还可以追溯到中国历史上的农民运动的要求。

）无论是孙中山领导的辛亥革命，还是中国共产党领导的人民民主革命都是以自然资源特别是土地等产权的重新安排为基本要求的。

新中国的成立特别是新法统的建立，使这种要求从地下走向公开，从非正式走向正式。

经过土地改革、收归国有等“公有化”产权变动的操作，自然资源的公有产权制度终于得以确立。

国家所有权是中国自然资源公有产权的主导形式。

《共同纲领》首先确立了国有自然资源是“发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量”⑶的法律地位。

新中国第一部宪法在规定全民所有制“是国民经济的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础”的同时，规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

”⑷显然，自然资源的国有产权从中国自然资源产权制度安排的一开始就具有无限排他的地位。

同为自然资源公有产权的集体产权却遭到了冷默。

中国自然资源产权制度创新是通过强制性手段实现的，暴力是制度创新的主要路径，这就决定了国家和政府在自然资源产权制度中具有重要的地位。

另一方面，公有产权要求公共选择，也只有国家和政府才能在全社会的范围内代表公共利益对自然资源进行支配，才可能是公共选择。

中国是按苏联模式架构计划经济的国家，自然资源产权制度的安排也基本效仿苏联。

苏联在建国初期就明确“为实现土地社会化，废除土地私有制，宣布土地为全民财产，并根据土地平均使用的原则无偿交付劳动者使用。

”“全国性一切森林、蕴藏与水利...均宣布为国有财产。

”⑸遂后又进一步规定，土地、矿藏、水流、森林、矿井、矿山等都是国家财产，即为全民财产。

⑹只是中国自然资源公有产权没有采取所有权的单一结构，而是二元结构。

虽然这种公有产权的二元结构并没有在宪法上作出明确安排。

上述自然资源产权制度的初始界定，决定了中国自然资源所有权在成为“宪法性权利”的同时，也决定了它在长时期内成为“政治口号”。

它的安排、实现与操作，加上政治运动的影响和作用带来了中国自然资源开发利用无效率状态持续了三十年。

第一，自然资源成为国家和集体所有权的专有物。

宪法在确定国有自然资源主要地位的同时，也划出了国有自然资源的范围。

明确归国家所有的资源是矿藏和水流，而森林、荒地和其他资源的归属需要法律确定。

但50年代至70 年代末中国并没有制定一部自然资源法律对这些资源进行确权，政府行为却成为确权的唯一根据。

因而在大部分情况下，自然资源成为国家的馕中之物。

国家所有权与集体所有权分别是生产资料国家所有制和集体所有制在法律上的表现。

生产资料的公有性质不可变，自然资源就成为禁止流通物，资源产品也成为限制流通物。

在取消和限制商品生产与交换的论点得到纠正以后，自然资源作为基础性生产资料依然被排除在商品交换之外，而且把自然资源公有制的保有作为社会主义的典型特征。

自然资源的禁止交易成为社会主义经济与政治的铁律，一切交易资源的行为都被视为对社会主义公有制的瓦解与破坏。

既使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。

自然资源的价值与效率来源于交易与流通，中国自然资源产权的初始界定已经排除了自然资源的价值与效率。

自然资源不是商品，也就谈不上资源价值与效率，从而使资源无价，资源产品低价成为长期困扰中国经济增长与发展的障碍。

第二，政府供给、分配、经营、管理自然资源。

根据宪法秩序，全民所有制就是国家所有。

据此，政府代表或代理国家支配了中国大部分自然资源。

政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理。

按资源品种，从中央到地方的各级政府都设立了完整的行政部门。

这些政府和部门在向厂商供给、分配资源的同时，通过计划与指标直接决定企业经营管理。

尽管各级政府与部门及其行政管理权限有过多次调整与变动，行政权属对自然资源的支配与控制却在进一步加强。

资源行政管理替代了资源产权管理，直接破坏了产权追逐经济动力结构，也使资源行政管理无效率与低效率呈为常态。

政府本无能力管理全部资源，仅凭单纯的行政命令与政治说教并不能带来自然资源的合理开发利用。

特别是资源行政管理既无资产约束，也无资本约束，管理的经济绩效仅仅是资源开发利用秩序的安定。

然而，资源纠纷此起彼伏，始终没有平息过，60 年代兴起的小煤炭窑向国有大矿的侵蚀浪潮一直波及到90年代。

至于资源浪费与破坏及环境污染更是普遍存在的现象。

第三，厂商成为国家经营自然资源的车间。

国有资源企业是中国自然资源开发利用的主力军，占有了大部分赋存条件好的资源。

但是企业的生产与经营活动全部由政府安排、包揽，企业的宗旨就是完成上级下达的生产指标与任务，特别是国家统配物品和利润的上缴。

此时国有资源企业既不是资源产权主体，也没有独立的投资产权人格。

与其他国有企业相比，承担的行政性生产任务与计划经济的制度成本要大得多，以至于在90年代大部分产业向市场经济渐进并取得明显绩效之后，资源产业还背着支付和消化改革成本的包袱。

国有资源企业与其生产物品一样都成为统配企业。

因此，国有资源企业充其量是一个生产车间，既无活力，也无压力。

第四，集体所有权成为国家所有权的附属物。

虽然宪法并无明确安排自然资源的集体所有权，但已明确规定了集体所有制，加上其他行政规范、政策性安排及非正式安排，自然资源的集体所有权是一个客观存在。

中国疆域辽阔的自然资源事实上也不可能全部由国家所有权支配，同时中国是工农联盟为基础的人民民主专政的国家，自然资源的集体所有权是国家对农民根本利益确认与保护的制度安排。

然而，自然资源的集体所有权与国家所有权的产权边界并不清楚，不仅无法律根据，甚至无行政性规范依据。

由于国家所有权为政府代表，国家所有权与集体所有权的关系往往成为政府与农民集体的关系，农民集体的利益又时常为政府所代表，集体所有权效力经常为国家所有权所吸收，不仅集体农民之间的产权变动需要政府确权，产权纠纷由政府解决，连与国家所有权之间的关系也是由政府处理的。

即使是集体所有权与国家所有权之间的产权变动也是由政府的单方行政行为完成的。

实际上，集体所有权在“一大二公”等运动的冲击下已经丧失了产权的功能，中国的目标是“使社会主义的集体所有制向社会主义的全民所有制转化，使社会主义的全民所有制向共产主义的全民所有制转化。

”⑺虽然有关集体所有制形式有过争论，但自然资源支配以全民所有制为主始终没有发生过动摇。

第五，自然资源成为无主物。

中国自然资源成为公有产权的专有物只是为了表示公有制的法律存在，并不考虑自然资源的合理开发利用。

自然资源集体所有权为国家所有权所吸收，国家所有权又为行政权所吸收，自然资源的产权约束为行政规范替代，禁欲与服从成为维系产权的制度安排。

自然资源无偿开发利用又进一步弱化了若隐若现的产权效力，剌激人们无拘无束地向大自然索取。

政府的三令五申无法有效矫正资源开发利用的混乱局面。

屡屡进行的政治运动也抑制不住人们普遍涌动的“靠山吃山，靠水吃水”，“有水快流”，“国家、集体、个人一起上”等无政府心理及搭便车心理，甚至促使人们怀着“人定胜天”的信念向大自然宣战。

然而资源无价，并无人对资源的破坏与浪费负资本和资产责任。

第六，行政管理制度替代了法律制度。

宪法对中国自然资源产权制度的安排并没有带来法律对自然资源产权制度的具体安排。

由于资源产权制度为资源行政管理制度替代和管理，有关资源产权管理及其运作的规则都由政府确定与栽决。

在中国自然资源产权制度从开始就成为行政管理制度。

资源行政管理既无法律根据，又无司法监督，公权力逐步异化，成为各级政府及部门牟取集团与部门利益的路径。

80年代后期至今普遍存在的政府设租与寻租行为无不起源于50至60 年代的资源行政管理。

二、自然资源产权制度变迁的启动80年代伴随着中国开始从“人治”走向“法治”，自然资源产权制度也发生了从行政管理制度向法律制度的变迁。

实际上经过“文革”洗礼，人们已经认识到资源行政管理法律制度化在资源开发利用中的作用。

七五宪法和七八宪法都在重申国有自然资源地位与范围的同时明确规定，国家可以依照法律规定的条件，对土地等生产资料实行征购、征用或者收归国有。

⑻这些规定尽管有其历史局限性，但毕竟表明，政府对自然资源产权的管理必须依法行政，集体所有权的变动也必须符合法律程序。