论中国自然资源产权制度的历史变迁 (2)

论中国自然资源产权制度的历史变迁

作者：肖国兴点击量：1506 发布日期:2004-3-26

--------------------------------------------------------------------------------

(中国海洋大学法学院肖国兴)

摘要：历经40年的制度变迁，中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排发展到开发利用产权安排，从开发利用产权无偿委授发展到有偿交易，取得了一定的制度绩效。然而，只有自然资源所有权交易的制度安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路。

关键词：自然资源产权制度市场经济历史变迁

随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国自然资源产权制度也发生了从计划经济向市场经济的制度变迁。然而，这种变迁却是极为缓慢的，以致于中国自然资源市场尚处在“史前时期”。中国自然资源产业长期滞留在计划经济，成为中国向市场经济渐进的死角。因此，对中国自然资源产权制度40 年的历史变迁进行总结与评价，为产权制度创新提供制度选择是必须的。

笔者以为，作为决定一国经济增长与发展的自然资源产权制度，并不都是促进经济增长与发展的制度。然而，无论其作用如何都是一国经济增长与发展的基础。当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势。受各种因素的影响，渐进往往成为制度变迁的常态。⑴中国自然资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个历史阶段，即从单一公有产权的二元结构─开发利用产权的无偿委授─开发利用产权的有偿交易。其中每一个历史阶段都有特定的经济内容与制度形态。某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。从总体上看，这种制度变迁在向有利于自然资源合理配置方向渐进，但制度变迁的成本太高，以致于人们对这种制度变迁的前景并不乐观。但随着中国向市场经济渐进制度安排的逐步到位，自然资源产权作出市场供给的制度安排只是一个时间问题。

一、自然资源产权制度的初始界定

自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，⑵因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。对于本世纪50 年代的中国，自然资源产权制度安排则具有更为特殊的意义。中国自然资源产权制度是在推翻旧法统确立的自然资源私有产权的基础上确立的公有产权，建立产权的初级目标是“实现耕者有其田”，高级目标是实现自然资源的公有制。因而与以往的自然资源产权制度相比，中国自然资源产权制度安排有着深刻的制度内涵。自然资源产权制度如何安排在中国民主革命时期，就已成为制度创

新的焦点，（我们还可以追溯到中国历史上的农民运动的要求。）无论是孙中山领导的辛亥革命，还是中国共产党领导的人民民主革命都是以自然资源特别是土地等产权的重新安排为基本要求的。新中国的成立特别是新法统的建立，使这种要求从地下走向公开，从非正式走向正式。经过土地改革、收归国有等“公有化”产权变动的操作，自然资源的公有产权制度终于得以确立。国家所有权是中国自然资源公有产权的主导形式。《共同纲领》首先确立了国有自然资源是“发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量”

⑶的法律地位。新中国第一部宪法在规定全民所有制“是国民经济的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础”的同时，规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”⑷显然，自然资源的国有产权从中国自然资源产权制度安排的一开始就具有无限排他的地位。

同为自然资源公有产权的集体产权却遭到了冷默。中国自然资源产权制度创新是通过强制性手段实现的，暴力是制度创新的主要路径，这就决定了国家和政府在自然资源产权制度中具有重要的地位。另一方面，公有产权要求公共选择，也只有国家和政府才能在全社会的范围内代表公共利益对自然资源进行支配，才可能是公共选择。中国是按苏联模式架构计划经济的国家，自然资源产权制度的安排也基本效仿苏联。苏联在建国初期就明确“为实现土地社会化，废除土地私有制，宣布土地为全民财产，并根据土地平均使用的原则无偿交付劳动者使用。”“全国性一切森林、蕴藏与水利...均宣布为国有财产。”⑸遂后又进一步规定，土地、矿藏、水流、森林、矿井、矿山等都是国家财产，即为全民财产。⑹只是中国自然资源公有产权没有采取所有权的单一结构，而是二元结构。虽然这种公有产权的二元结构并没有在宪法上作出明确安排。

上述自然资源产权制度的初始界定，决定了中国自然资源所有权在成为“宪法性权利”的同时，也决定了它在长时期内成为“政治口号”。它的安排、实现与操作，加上政治运动的影响和作用带来了中国自然资源开发利用无效率状态持续了三十年。

第一，自然资源成为国家和集体所有权的专有物。宪法在确定国有自然资源主要地位的同时，也划出了国有自然资源的范围。明确归国家所有的资源是矿藏和水流，而森林、荒地和其他资源的归属需要法律确定。但50年代至70 年代末中国并没有制定一部自然资源法律对这些资源进行确权，政府行为却成为确权的唯一根据。因而在大部分情况下，自然资源成为国家的馕中之物。国家所有权与集体所有权分别是生产资料国家所有制和集体所有制在法律上的表现。生产资料的公有性质不可变，自然资源就成为禁止流通物，资源产品也成为限制流通物。在取消和限制商品生产与交换的论点得到纠正以后，自然资源作为基础性生产资料依然被排除在商品交换之外，而且把自然资源公有制的保有作为社会主义的典型特征。自然资源的禁止交易成为社会主义经济与政治的铁律，一切交易资源的行为都被视为对社会主义公有制的瓦解与破坏。既使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。自然资源的价值与效率来源于交易与流通，中国自然资源产权的初始界定已经排除了自然资源的价值与效率。自然资源不是商品，也就谈不上资源价值与效率，从而使资源无价，资源产品低价成为长期困扰中国经济增长与发展的障碍。

第二，政府供给、分配、经营、管理自然资源。根据宪法秩序，全民所有制就是国家所有。据此，政府代表或代理国家支配了中国大部分自然资源。政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理。按资源品种，从中