建立自然资源资产产权制度

建立自然资源资产产权制度

2013年12月16日第D3版：理论科研

作者：郭兆晖来源：学习时报字数：2979 编者按：党的十八届三中全会提出要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”，具体提出要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。“自然资源资产产权制度”，这被专家们认为是生态文明的最大亮点，也是生态文明的全新词汇。本文对什么是自然资源资产产权制度，为什么要建立这种制度，如何建立这种制度，进行了探讨。

现有经济观念认为市场就像一只“看不见的手”，可以有效配置资源。这实际上要基于一个重要的基本假设：资源稀缺性假设。稀缺的资源同时具有竞争性与排他性，可以通过市场来有效地生产和分配。竞争性是某些资源的内在属性，即一个人对资源的消费和使用会减少其他人可以使用的资源数量。排他性是指资源的产权只允许所有者使用，同时阻止其他人使用。排他性需要产权制度的保护，需要政府或社会组织为没有能力保护自己财产的人签订社会协议，使他们的资源具有排他性。

党的十八届三中全会指出，市场在资源配置中起决定性作用，如果自然资源要通过市场来配置的话，那么首先就必须给自然资源赋予产权。

我们可以把自然资源分为资源性产品、可再生能源、生态产品、可再生生物资源及废弃物吸收能力这五大类。但是，这些资源类型不完全具有稀缺性，如果不确定产权，市场难以有效地配置。在生态文明框架下，我们要具体分析各种自然资源的属性，来判断其稀缺性，赋予相应产权，让市场对其优化配置。

1.资源性产品的配置。资源性产品包括水、化石燃料、矿产资源、土地等资源，具有不可再生、有限性。我国石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/15左右，水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4。其中，水本身是一种可再生资源，但是人类可以使用的淡水资源并不丰富，我们大量利用的地下水，大部分是更新速度很慢或无法更新的“化石”水，就像石油、煤炭一样，是数千甚至数百万年前地质的变化形成的。许多河流由于过度利用目前无法入海而难以更新，更严重的就是大量的水污染，更导致了水资源成为有限的资源。

资源性产品具有竞争性与排他性，可以通过市场配置，但是资源性产品的开发过程都会污染或破坏环境，这些成本没有包含在市场配置自发形成的资源性产品的价格之中，即“外部性”，因此，需要政府对这种“外部性”定价加入到资源性产品的价格中。而且还要考虑到后代对资源性产品的使用，可以赋予后代人

一定量的资源的产权，只有能够补偿后代生态价值相等的其他资源，当代人才可以使用这些资源。目前，我国正在推进一系列资源性产品的市场配置机制改革，比如成品油价格形成机制、天然气价格制定机制、新能源补贴机制及阶梯电价和水价。

2.可再生能源的配置。可再生能源指太阳能、风能、水能、生物质能、潮汐能等，其实这些资源都来源太阳。能源的特性是不可循环的，因此能源利用完后，都是以废弃物的形式存在，利用太阳能为基础的可再生能源产生的废弃物没有限制在地球上，以废热的形式向外层空间辐射，不会在地球上累积。尽管有大量太阳能，但是人类在一定时间内只能利用很小一部分。还要注意的是，生产能源利用设备会产生在地球上累积的废弃物。而化石燃料的消耗，最终除了废热以外的废弃物会累积在地球上，影响地球的生命过程。随着工业化的进行，我们越来越依赖于有限的化石能源。尽管这样短期内非常便利，但是长期来看是不经济的。因此，美国著名学者里夫金在他的著作《第三次工业革命》中指出可再生能源已经成为第三次工业革命的动力。

可再生能源原本没有竞争性与排他性，但是利用这些可再生能源一般要通过具有竞争性与排他性的设施来发电、供热，这就赋予可再生能源的一个“间接的产权”。因此，这些资源的价格主要来自这些设施的成本。由于目前许多国家鼓励可再生能源的发展，给予了一定的补贴，以及相应的技术进步，因此其利用价格正在下降。

3.生态产品的配置。党的“十八大”报告中首次提出了“生态产品”的概念。生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等，其功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等。自然风光旅游业是生态产品的一种重要形式。但是我国发展自然风光旅游业最大问题是过去地方政府为了资金把旅游资源的使用权低价转让给企业或私人，目前政府高价都难以收回。目前很多旅游资源绝大多数分散掌握在企业或私人手中，有些企业或私人获得资源后，不对旅游资源进行开发或开发深度不够，只是单纯的获取收益，还导致了生态产品的保护状态不佳。

生态产品不具有排他性，大部分也不具有竞争性。按照现有经济观念，生态产品并不稀缺，因此无法用市场确定价格来有效配置。一种解决方法是，对生态产品进行货币化估值，给它贴上一个“价签”，来赋予生态产品一个“相对的产权”。需要注意的是，有的生态产品在接近生态崩溃的临界点时，要采用将其认定为无限价值的政策。

4.可再生生物资源的配置。可再生生物资源包括森林、野生动物等在内的生物资源。资料表明，大约1万年以前地球有62亿公顷的森林覆盖着近1/2的陆地，而现在只剩28亿公顷了。全世界每年仍消失约1450万公顷森林。照这个速度计算，约190

年后地球就和其他行星一样变成不毛之地了。而且，现今人类活动导致的物种灭绝的速度已经比过去上万年以来的正常速率高1000倍。

可再生生物资源具有竞争性和潜在的排他性，这依赖于政府或社会机构是否界定其产权。一旦这些资源被界定了产权，就可以通过市场对其有效配置了。我国正在完善集体林权制度改革，这被称为“第三次土地改革”，分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权，通过采取家庭承包经营方式，将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，从而把林地真正变成农户的生产资料。

5.废弃物吸收能力的配置。废弃物吸收能力，包括生态系统对生物废弃物的吸收与人造废弃物的吸收，对于前者生态系统已经有了上亿年的经验。但是对人造废弃物的吸收能力则是很有限的，比如人为的二氧化碳排放、造成雾霾的元凶PM2.5等。

废弃物吸收能力是有竞争性的，但是没有排他性。因此，可以由政府或社会机构界定废弃物吸收的产权，经济学上称之为排污权或排放权，这样也可以通过市场对其有效配置，典型的例子就是二氧化碳排放权交易市场（简称碳市场）。自从1997年通过的《京都议定书》创造了碳市场，碳市场已经成为了应对气候变化最有效、便利的手段之一。根据世界银行数据，全球碳市场增长飞速，从 2005年的 110亿美元，上涨到2011年的1760亿美元。我国已经成为世界碳排放的大国，遭受了巨大的国内外碳