面临生态移民小城镇的发展路径研究 ——以长春市乐山镇为例

面临生态移民小城镇的发展路径研究 ——以长春市乐山镇为例

发表时间：2019-10-21T09:54:19.293Z 来源：《基层建设》2019年第21期作者：梁岩付阳

[导读] 摘要：中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》当中提出“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。”

长春市城乡规划设计研究院吉林省长春市 130000

摘要：中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》当中提出“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。”位于生态敏感区、未实施生态移民的乡镇发展处于进退两难的境地，面临这种情况，生态移民型小城镇的阶段性发展路径的选择成为其解决实际问题的重要措施。本文以长春市乐山镇为例，详细表述了位于水源地保护范围内的乐山镇发展面临的具体困境，提出明确发展目标、发展思路，阶段性发展策略，切实做到从经济发展到土地规划的全面落实。希望以乐山镇的规划实践项目为案例，为其他城市生态敏感区内小城镇的发展提供参考，提出更多科学合理的实施措施。

关键词：生态移民；多规融合；阶段性发展；资源均衡

引言

生态敏感区乡镇的发展呈现出终极发展目标明确，阶段性的发展路径缺失的问题，这导致乡镇经济发展困难、产业发展受限、生态保护措施难以落实、农民经济收入低、人口流失严重等一系列问题。本文以长春市乐山镇为案例，以生态环境保护为规划要求、以经济发展为乡镇建设的目标、以“多规合一”为土地利用规划的根本，为乐山镇提出了远期落实生态移民策略、实现乡镇撤并，近期采取“生态坚守、资源重塑”的阶段性发展策略，保证乐山镇未来十年实现生态环境改善、以环保企业代替现有粗放型制造业、经济稳步增长以及公共服务设施质量提升。

1.生态移民

1.1生态移民概念的理解

生态移民的概念最早由美国科学家考尔斯提出，他认为生态移民是出于保护生态环境的目的而实施的移民[1]。任耀武在国内最早提出生态移民的概念，即生态移民是生态农业思想在移民中的应用，又可成为“可持续性移民”或“可承受开发性移民” [2]。

1.2生态移民实施的风险

生态移民是解决环境问题的一种有效手段，在我国诸多生态敏感地区也得到了有效的实践，但生态移民也将面临自然风险和社会风险[3]。生态移民是牺牲一部分人的利益去换取更多人的利益，因此在实施该政策时容易引起一定的社会矛盾冲突；在实施移民后还存在移民贫困的潜在危险，无法适应新的生活环境、生产方式将导致移民的经济收入降低导致贫困的现象；生态移民主要是将生态保护区内的居民迁移到其他的地方居住和生活，但原居住地的文化内涵将无法保留。

2.生态移民型小城镇发展面临的困难

面临生态移民的小镇其发展处于一个尬尴的境地，既要全面的开展经济建设、乡镇基础设施建设又要考虑到未来乡镇移民的结果。生态移民型小城镇发展面临的困难总结为以下四点：第一，政策制定的公平性，生态移民属于区域性移民，在政策的制定上需要考虑到移民群体的经济补偿、生活安置和就业问题，所谓公平性是指被移民群体与生态修复受益群体之间的公平性，利益牺牲方应受到一定倾向性的补偿政策，但该政策制定存在一定难度，实施层面将面临更多的实际困难；第二，时间的不确定性，对于生态移民政策在生态敏感区实施是广泛认可的，但对于不同区域的实施时间根据生态环境修复的迫切程度存在很大差异，因此一些小城镇明确生态移民是其发展的最终结果但却不知具体的实施时间，这将导致城镇的发展受到严重的约束；第三，投资建设的时效性，城镇发展建设尤其是基础设施建设将先于其他工程，面临生态移民的小城镇其基础设施建设存在拖拉、不连贯、质量低、效果差等问题，公共服务设施的建设仅能保证有设施无法保证使用的舒适性、便利性等问题；第四，企业发展的不稳定性，在生态移民型小城镇中，由于历史原因仍然存在一部分企业，地理位置、产品类型、产量、污染物排放、运输量等问题都对小城镇的生态环境有着严重的影响，企业自身的发展前景、增产、扩建等问题都将受到生态环保要求的制约，一旦实施生态移民政策，该企业将面临重大的变故风险。

3.乐山镇发展困境解读

乐山镇发展面临的困境主要存在于政府、企业和村民三个方面。对政府而言，乐山镇地形北部狭长，南部广阔腹地均位于新立成水库二级水源地保护范围内，有意投资的企业可选择用地范围有限，投资意向较少；受到环保要求的严格约束，企业准入标准较高，产业类型受到限制；南部水源地保护范围内禁止新建、扩建建筑，因此居民改善居住环境的需求迟迟得不到满足；政府面临水源地保护得硬性要求，还需要解决招商引资的经济发展要求，同时还要开展改善居民生活环境的需求。对于企业而言，乐山镇现有企业均为高污染排放型企业，例如水泥厂、饲料加工厂、药厂等，企业的排污均为达到环保排放要求，甚至有的企业仍然在二级水源保护地范围内，这部分企业面临着转型或者迁移厂址，但乐山镇将面临着税收骤减；而意向投资企业基本为旅游型产业和有机种植企业，如温泉度假酒店、有机蔬菜种植园等，而这部分企业的开发建设又面临着缺少土地指标和建设使用年限的问题。对于村民而言，一方面村民的增收的方式与环保要求相违背，全镇企业较少，农民收入基本依靠种地；另一方面南部水源地保护范围内村庄多、村民人数相对较多，需要改善居住环境、增加住宅数量的需求更加迫切。

4.乐山镇发展路径与实施策略

4.1乐山镇阶段性发展路径

对于面临生态移民的乐山镇，在目前经济增长与村民生活水平提高的双重压力下，提出采用明确发展目标、先行“多规合一”、生态举措实施、公共服务设施集中以及企业“舍出去、请进来”的发展思路。

改变发展思路，确定生态旅游小镇的阶段性发展目标；以“多规合一”作为规划的先决条件，将乐山镇生态保护红线、水源地保护界线、林地、永久基本农田等内容进行划定，确定可利用土地的范围集中在镇区以及镇区以北的三个村民集中点；实施生态移民的具体措施，首先明确企业准入标准、农业种植要求，其次制定水源地保护区范围内的居民点迁并方案；对乡镇企业的发展采用“舍出去、请进来”的策略，要求不符合生态环保要求的企业另行选址，将符合生态准入标准的企业引进来；根据调整后的村民集中点调整公共服务设施的布局，尤其是小学、卫生所和养老院，将政府投资集中化，建造高品质的乡村公共服务设施。

4.2资源重塑，整合有效土地

将“多规合一”的规划成果作为乐山镇土地利用规划的编制依据，权威、准确的划定生态保护红线、水源地保护界线、林地、永久基本