试论旅游发展的政府主导型战略

试论旅游发展的政府主导型战略
政府主导型战略，就是按照旅游业自身的特点，在以市场为主体配置资源的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。

一、实施政府主导型战略的必然性和必要性
1、旅游业自身的特点，使其在发展过程中对政府主导有天然的要求
从旅游产品的特点来看。

首先，是综合性的产品，涉及各个部门，是行、游、住、食、购、娱六要素的综合。

另一方面，在旅游产品中，既包括有形的物质产品，也包括无形的服务产品，而且两者难以分离。

其次是旅游产品的包装，在市场和交易中主要表现为信息形态，通过信息载体表现，辅之以可能的实物和表演。

第三，旅游产品是公共性产品，即在一定的政治地理范围内，同一旅游资源谁都可以利用和享受，旅游设施也同样。

没有专利保护，也无法排除“搭便车”的问题。

从经济规律而言，综合性、信息性、公共性的产品在很大程度上要靠政府组织开发生产。

从旅游产品的经营来看，旅游活动是跨地域的，旅游经营自然是跨区域的，本身就要求一体化的市场和充分的空间，这是旅游产品商品化销售和产业化经营的前提。

客观上要求政府的积极协调，培育市场，以符合经营和发展的需要。

从旅游产品销售来看，大体上是两个层次。

第一个层次是形象宣传，从大至小，国家形象、国家旅游形象、地方旅游形象，层层深化。

第二个层次是产品宣传，包括旅游线路、旅游活动、旅游企业形象等等。

形象宣传是产品宣传的基础，产品宣传是形象宣传的深化，二者共同构成旅游产品的销售，缺一不可。

不像工业产品，可以直接创产品名牌，也不像商业企业，可以突出宣传企业形象，形成名牌。

旅游业主要要求的是国家名牌和地方名牌，而形象宣传必须由政府出面，形成政府主导。

2、世界各国的实践，证明了政府主导型战略的有效性
从发展中国家来看，由于市场机制不健全，政府主导的程度一般都比较高，以高效率的政府行为补充了市场缺陷，并以此加速了市场的发育。

如韩国、新加坡等。

从发达国家来看，这些年来也在逐步明确加强政府在旅游发展中的作用。

美国克林顿总统执政后，专题召开了1500人参加的“白宫旅游会议”，以促进发展。

世界各国政府在实施政府主导型战略的过程中，基本上都采取了几项重要措施。

一是制定旅游大法和相关法律，二是提升旅游管理部门的地位或组织高层次的协调机构，三是开征旅游税或旅游发展基金，四是加大宣传促销力度。

在实践中见到了显著的成效。

3、旅游市场的激烈竞争要求政府主导型战略
在现代经济生活中，旅游业的跨地域经营本身就内涵着开放性、外向性和全面的竞争性。

对国际旅游经营而言，是世界性的竞争；对国内旅游经营而言，是全国性的竞争；对旅游企业而言，则是全方位的竞争。

目前，各国的旅游竞争已经成为一个完整的体系，即以企业竞争为基础，以联合竞争为主体，以国家直接参与和组织竞争为龙头，形成了举国竞争体制。

对外的举国竞争同时必然要求国内竞争有序化和机制完善化，因此，管理要素在其中发挥的作用也越来越大。

不仅是企业管理的微观性要素要在竞争中发挥越来越大的作用，政府的宏观管理要素也愈益突出。

比较通行的做法一是增加投入，二是组
织国家级的大型活动，三是全面调整企业结构，加强对运行秩序的调控，加强质量和形象的提高。

这是隐藏在企业竞争表象后面的深层次要素，但却更有根本性的意义。

目前，这些作用尚未充分体现，这些意义尚未完全被人们所认识、所理解、所重视。

而这方面的薄弱，将难以形成举国竞争的体制，最终对发展会形成致命的影响。

二、政府主导型战略的实施要点
（一）政府主导型战略的主体是政府，基础是市场
因此，在制定和实施这一战略的过程中涉及到中央政府、地方政府、国家旅游局、地方旅游局以及与市场和企业的多重交叉组合的相关关系。

按照发展的实际情况和要求，各个层次和各个方面应有所侧重和分工，以构成完整的促进发展的体系，这也符合旅游大国的特点。

1、对国际旅游而言，应当是中央政府主导型，以保证发展的重点，形成创汇基地。

对国内旅游而言，应当是地方政府主导型，以形成均衡发展和协调发展的格局。

2、政府主导型战略的制定靠政府的主导思路和主导政策，而这一战略的实施则靠政府各个部门之间的支持，来形成合力。

其中，计划、财政等综合部门和工商、税务等职能部门起着关键的作用。

3、各级旅游局作为政府主管旅游的职能部门，是这一战略制订和实施的倡议者、组织者、推动者、协调者，在这一过程中发挥着多方面的重要作用。

4、政府主导型战略并非意味着企业就可以无所作为，恰恰相反，企业是战略的受益者，因此，无论在制订和实施中，都应当是积极的支持者和参与者。

（二）政府主导型战略的主要内容包括以下几个方面：
1、观念主导。

贫困贫困在观念上，落后落后在心态上。

对于中国来说，领导的观念在很长的历史时期都是一个决定性的问题，这既是囿于体制的因素，也是几千年文化传统的表现。

因此，首先要在各极政府树立主导性的观念，再用这种观念来主导旅游业的发展。

2、政策主导。

一般来说，要政策的直接含义是要优惠政策。

但从旅游发展的过程来看，基本上不是靠优惠政策发展起来的，相反，倒是总有一些若隐若现的即制性政策。

而且，从市场经济的基本规则来看，对某一企业，某一地区和某一行业的优惠事实上是对多数企业、地区和行业的歧视，违背了公平竞争的原则。

因此，能够争取到优惠政策最好，但从战略发展来看，政策主导的倾斜和着力点应当是争取政策的公平。

或者说，要创造公平的竞争环境。

在政策基点上，对旅游业的公平应当主要体现在旅游政策体系要与其已经达到的规模、地位、作用相匹配，并能起到进一步推动发展的作用。

3、管理主导。

中国的旅游行业管理经过多年的积累和努力，已经初步形成了一套适应市场机制的比较完整的体系。

在今后的发展过程中，要进一步完善和强化。

行业管理的本质是政府职能，在目前的情况下，也主要是政府行为，管理主导更直接地体现了政府主导型的发展战略。

需要明确和强调的是，各级旅游局的行业管理除了直接的管理任务之外，还包括大量的服务性任务和组织性任务，以及旅游产品的生产和销售任务。

概括而言，就是旅游的开发、市场管理和销售三足鼎立，贯穿经营的全过程，形成一个动态的管理过程。

4、资金导向。

在旅游发展中，政府的投入始终是有限的，因此，难以起到主导作用。

但是政府的有限投入如果运用得当，会产生很强的示范作用和导向作用。

其中，组织大活动以形成总体形象，加强教育培训以形成人才导向，加大促销力度以适应需求导向，应该说是政府资金导向最重要的三个领域。

三、参照国际经验，实施政府主导型旅游战略的重要措施有以下几条：
1、建立和完善旅游法制体系。

迄今为止，在旅游法规中，由国务院颁布的只有一项，其余均为部门规章，相当一部分在实际中执行的还是文件的方式。

因此，在旅游发展的实践中，无法可依和无手段执法的情况普遍存在。

旅游大法自1981年开始两上两下，前后十几稿，始终未能进入立法行列。

现在形成的态势是地方走在前面，起到了积极的推动作用，也为这一大产业的发展救了急，但将来势必会产生复杂的法规协调局面。

2、旅游管理部门升格，以适应大产业的规模和大发展的前景。

在目前的政府权力格局中，没有相应的格，实施政府主导型战略的难度是倍加的。

如有些会议不能参加，就不能发挥影响；许多文件的权限和效力都要打折扣；在部门协调中也自然会产生一系列困难。

既使是办法总比困难多，但运作效率和运作效力不能不受大的影响。

在这一点上，现在也是地方走在前面，如1997年4月，上海成立了旅游委员会，升格为政府的重要机构，形象一新，工作也一新。

3、开征旅游税。

自1992年起，财政部建立了旅游发展基金，其来源是在机场出境费中加收20元人民币。

虽然很不完善，征收不能足额，中间环节和折扣又多，毕竟起到了积极的作用。

但仅靠此项，是难以适应发展的，所以解决的根本还是要开征旅游税。

目前可以说税基较大，税源较广，条件比较成熟。

中央政府的主导没有相应的资金基础是不行的，只靠地方的积极性在发展中容易产生乱局。

现在，各地已有十几个省份开始操作。

如任其自然发展，有可能在不远的将来形成中央和地方争利而影响发展的情况。

4、加大宣传促销投入。

这是我国旅游业中非常薄弱的环节。

目前，中央一年所能提供的宣传促销费不足500万美元，加各地的花费，至多也就是1000万美元。

如果和我们的竞争对手比，泰国96年旅游外汇收入88亿美元，宣传促销投入3500万美元，占总收入比重为千分之四。

澳大利亚旅游外汇收入82亿美元，宣传促销投入6000万美元，比重为千分之七。

世界各国一般规律，吸引一个国际旅游者大约需要3－5美元的促销费，我们平均下来不足0.5美元。

这种状况不符合旅游发展的特点和规律，显然无法适应竞争的需要。

因此，在政府主导型战略的实施中也必须作为主要措施来抓，抓出实效。