宝山工业园区规划和建设的问题和对策研究

宝山工业园区规划和建设的问题和对策研究宝山区现有工业企业较多、规模一般较小、产业水平低、布局零乱。

这些企业虽然为促进地方经济发展做出了一定的贡献，但同时带来了严重的环境污染，造成了无序的建成环境。

新时代宝山面临新的发展机遇，如何促进工业向园区集中，从而进一步改善区域整体环境、提升区域的经济实力、提高土地资源的利用率，成为需要解决的当务之急。

本论文拟从宝山区工业发展和产业布局的现状和规划出发，通过对比研究，探讨产生差距的原因，尝试提出可以有效推进全区工业园区良性开发和有序建设的变革之路。

一、寻找问题1、宝山工业园区规划进程宝山地处上海市东北部，属上海近郊区，区域总面积415.85平方公里，下辖5个街道和11个乡镇。

自1993年建立上海宝山私营经济区以来，宝山区工业园区的规划建设在“工业向园区集中”的产业布局发展策略引导下经历了规模不断增大、布局趋于集中的发展历程。

1998年以前，宝山区属、镇属和村属的大部分工业企业基本按企业权属性质呈分散布局，仅有少量规模偏小的工业区在规划和建设中（见图1）。

1998年区域总体规划的修编确定了“1+9”的产业布局，即1个市级工业园区和9个区级工业园区（见图2）。

2001年根据部分乡镇合并的实际情况，区域规划进行了调整和优化，提出“1+5”的产业发展格局，即保留原规划中1个市级城市工业园区，并适当合并、撤消部分区级工业区（见图3），工业园区总用地略有增加。

随着产业发展空间需求的不断增加和对“产业向园区集中发展”策略的贯彻，2002年底区域规划进一步调整和优化区域产业布局，提出“1+2”的工业区格局（见图4）。

由以上可见，宝山工业园区的规划经历了一个规模不断增大（用地面积由 5.5平方公里到22.2平方公里，再到45平方公里以上）、布局不断集中（由一镇一点到适当集中，再到向区域北部集中）的发展历程。

2、宝山工业园区建设和管理现状为促进地方经济，宝山也曾经历了“镇镇工业、村村点火”的发展阶段。

从上海九个郊区（县）的统计资料可见，宝山的总体经济走势及工业发展状况的排名靠后，发展形势和前景十分严峻。

1990年代后，宝山工业园区的建设在历史形成的工业点散步的基础上，并在区域总体规划确定的区域产业布局的指导下展开，呈现出以下特点：（1）园区规模不断增大，项目布局趋向集中在区域总体规划的指导下，工业园区的开发和建设也向着增强规模效益、提高集聚水平的方向发展。

部分原分散布局的、与规划不相符合的乡镇企业和大型市属、区属企业，伴随着城市开发的契机，根据企业的经营情况和发展前景确定保留价值，并迁往规划工业园区范围内选址建设。

（2）园区建设起步较晚，前期基础投入较多以上海九大市级工业园区为例，虽然宝山城市工业园区具有显著的交通和区位优势，但由于起步较晚、发展缓慢，尚未形成一定的集聚效应和规模效应（见表1）。

表1 2002年上海九大市级工业园区比较由上表可见，宝山城市工业园区较其它市级工业园区规划用地规模明显偏小，区域产业园区发展起步晚，区域优势无法充分发挥。

由此，一方面应结合自身条件确定该工业园区的产业定位，与其他远郊大型工业区有所区别和侧重，另一方面，要立足于区域产业的长远发展，另觅产业发展的拓展空间（已在新一轮区域规划调整中做重大突破）。

同时从表中可见，城市工业园区已开发面积的基础设施投资密度过大（截至2002年底该数字为264.34万元/ha，仍位居榜首），在一定程度上影响了招商引资和综合竞争力。

要想真正发挥城市工业园区的优势，需要在提高现有土地资源的使用效率方面花大气力有所突破。

（3）园区招商引资力度不足，项目的审批程序烦琐分级管理体制的实行导致地方、局部利益实现的最大化。

而乡镇考核指标将引进资金等指标与空间分布相结合，各个乡镇、村为获得良好的工作业绩不得不仅从局部、短期效益出发决策地方发展。

现行的管理体制和考核标准的不完善是导致工业项目布局分散，规划确定的工业园区建设缓慢、招商力度不足的一个重要因素。

同时，现行的项目规划管理审批统一采用“一书两证”的制度，一般项目在各阶段的正常审批程序需5~10个工作日。

针对在工业园区规划范围内选址，且产业类型符合规划、环报等相关要求的项目，如果采用一般审批程序，将导致人力、物力和时间的巨大浪费。

（4）园区土地动拆迁和一级市场开发工作滞后由于大部分工业园区为区级乡镇开发，各乡镇为追求经济效益的快速回报，通常采用先开发利用可直接开发地块，而回避需要动拆迁的用地；通常注重投资见效快的地面部分建筑设施的建设，而回避地下管线综合布局和环保、环卫设施的建设。

土地动拆迁和一级开发的滞后严重影响了工业园区的建设水平，并将随着园区开发建设的推进逐渐暴露出交通、环境、卫生、环保等问题。

而问题严重到一定程度后，在已经部分建设完成的工业园区内解决问题将带来巨大的成本。

二、探究原因1、宏观交通、区位条件分析吴淞口位于黄浦江与长江交汇处，自古就是重要的水陆交通节点。

自蕴藻浜黄浦江长江，数十公里长的航道沿线步满了货运码头，道路上行驶着大量重型集卡，形成宝山独特的码头、仓储和物流产业特色，水陆联合、转运枢纽的综合交通体系。

由于便捷的交通优势和重要的区位条件，宝山成为近现代上海北部重要的工业基地。

宝钢、吴淞工业区等部属、市属工业基地坐落在区域内，给区域发展带来了举足轻重的影响既在一方面带动了地方所属的相关产业的发展，也同时也因为迁就地方经济发展、缺乏统一规划管理，而产生了许多制约因素，形成了噪音干扰大、大气污染重、交通安全隐患多的“宝山特色”综合环境系统。

2、规划编制理念检讨城市的发展必须依托一定规模的产业，这是一个城市得以生存和发展的物质基础，然而等量的产业规模通过不同的产业模式进行布局会产生不同的经济、社会和环境效益。

早期的区域产业发展动力源自地方经济发展的需求，缺乏政府“自上而下”的引导和控制，出现出无序的建设局面。

通过区域规划对整个地区发展的综合平衡确定产业发展园区，早期通过优惠政策、后期通过经济和市场规律促进“产业向园区集中”。

宝山区域总体规划的编制进程是不断演进的规划理念与城市建设的具体需求相结合的产物。

从开始的结合乡镇建制设置“一镇一区”的相对集中，发展到镇级工业区的适当归并和集中发展，又进一步从整个区域宏观、长远发展的角度出发提出扩大区级工业区、项目向区级工业区集中的发展方向。

结合发展需要，合理预测发展趋势，规划编制理念需要不断更新。

3、现行管理体制反思上海市为促进社会资源利用的最大化采用“两级政府、三级管理”的行政管理体制，行政权利下放有效地激发了社会的活力，但同时也付出了一定的社会和环境代价。

以宝山为例，虽然区里统一规划了市级宝山城市工业园区，但在初期的招商引资中并非一帆风顺：各乡镇都从自身角度出发考虑经济发展和城镇建设，搞一镇一区（镇级工业区），自己乡镇引进的项目决不“流失”到其他乡镇或市级工业区；各村也从自身发展出发搞“一村一点”，不断通过发展二产来壮大自己的实力。

通过乡镇和村发展起来的工业项目大多起点较低，不仅占用大量土地资源，还带来大量环境污染。

宝山属郊区区县，区规划管理部门的管理权限相对更广，由于地域面积广大和近年郊区加大开发力度，规划管理工作面临更大的挑战。

发展是硬道理，在任何情况下都要坚持发展经济是第一要务，因此，具有一定自由裁量权的地方规划管理工作者在面对具体建设项目的审批时，往往不得不做出无奈的选择在部分损失社会和环境效益、宏观和长远利益的基础上换得地方经济局部、短期的发展，虽然没有人就具体项目做过定量研究：究竟地方经济发展和社会、环境效益损失孰重孰轻？三、变革之路宝山工业园区的规划已逐渐摆脱区域建设现状和微观、短期效益发展的束缚，力争从整个宝山、乃至上海市角度出发，对产业发展和布局提出了新的发展目标。

为推进区域工业园区的良性开发和有序建设、改善区域整体环境，本文提出以下对策建议：1、重视前期研究和规划编制好的规划既可以引导城市的健康发展，而且可以避免重复建设，带来良好的经济效益。

工业园区的规划不仅要通过区域发展方向的研究和宏观经济总量的预测为园区进行功能定位，还要按照开发控制的需要完善系统和设施配套，确定各地块的控制要素；不仅要考虑园区内部的开发总量与系统配置，还要考虑园区与区域的关系，正确把握内外交通流（人流、物流）、信息流等的畅通，协调整体区域环境的持续、平衡；不仅要通过市场研究，对园区开发做总体的成本测算和投入产出预算，还要把握潜在的市场群体，制定健全、配套的运作机制。

以宝山城市工业园区（北区）为例，在工业园区产业功能定位和总体规划方面宝山区政府均邀请国际知名的咨询公司参与方案征集，力求通过大量的前期投入，正确把握园区的产业发展方向和总体布局结构，为园区的良性开发和有序建设，及改善区域环境等方面打下良好的基础。

相信随着北区开发的不断推进，重视前期研究的投入会在经济、社会和环境各方面得到回报。

2、加强前期基础设施投入众所周知，尤其对于工业用地，通过“七通一平”建设的熟地在招商引资方面具有明显的优势，而且，拥有完善配套设施的用地在引进具体项目时可以减少大量的重复投资，并带来较好的环境效益，因此有必要再次强调加强对工业园区基础设施的前期投入。

由于基础设施的系统性、必要性和非赢利性，政府有义务通过多种投融资渠道筹集基础建设资金，并在具体项目开发前期基本完成园区的市政系统和配套设施的建设，为园区引进项目做充分的准备。

3、完善奖励和分配机制在行政管理体制相对固定的前提下，要维护各级主体的利益得到平衡，确保工业园区的规划得到实施，就必须改革和完善相关的奖励和分配机制。

借鉴嘉定区的有关经验，尝试打破乡镇考核指标和经济回报的空间分配形式，改变分配比例，立足通过奖励额度、考核指标的分配形式和分配比例改革的有关政策，在协调乡镇和区域平衡发展的基础上，促进工业向园区集中的实施。

4、减化项目立项和建设审批管理程序项目立项和建设审批程序是我国计划经济时代的产物，是我国法制建设不完善的体现，也是在法制和管理体系不健全的情况下应对大发展形势的一种手段。

在面对不符合规划，又确实是经济发展需要的重大项目时，管理部门通过一定的形式和程序对具体项目进行审批是非常必要的；但是在确定的工业区范围内，针对允许产业范围内的建设项目，同样要依程序办理相关立项、选址、用地、工程等手续，未免造成了大量人力、物力和时间的浪费。

国家和上海市政府曾多次就取消和简化部分行政审批程序展开讨论和试点，以提高行政管理的效率，我区部分职能部分也作出一些尝试：区计委对选址于工业区范围内的内资项目采用登记备案制立项；区规划局也拟在近期试行工业园区内项目选址、用地、方案“三（步）合一”的审批程序等。

减化项目立项和建设审批管理程序可以有效地促进效率的提高，政府有关部门应对此重视，并展开专题调查研究。