论公共政策分析的程序(转)

2008年9月

第5期浙　江　教　育　学　院　学　报JOURNA L OF ZHE J IANG EDUCATION INSTIT UTE September 2008N o.5

收稿日期:2008-08-10

作者简介:肖远军(1964-),男,四川渠县人,浙江教育学院教师教育与教育管理学院副院长,教授,教育学博士。

论公共政策分析的程序

肖远军

(浙江教育学院教师教育与教育管理学院,浙江杭州310012)

摘　要:政策分析的程序在政策制定和政策评价中具有十分重要的地位,其基本

步骤包括:界定政策问题、确定政策目标、搜寻备选方案、预测方案结果、选择政策方

案、评估政策效果等。

关键词:政策分析;公共政策;政策程序

中图分类号:G 40-058　文献标识码:A 文章编号:1671-6574(2008)05-0001-05

公共政策分析的程序,是指在政策制定过程中“构建政策查询逻辑的一般性智能操

作”[1]26,也即政策分析活动进行的先后次序或实施步骤。政策分析程序的运用,不但能够创生出与公共政策相关的知识,这些知识将直接影响到政策过程中某一阶段的假设、判断和行动,而且还会间接地影响随后阶段的操作。目前,有关公共政策分析程序的具体环节,学者们认识不一,见仁见智。笔者就此问题提出粗浅的看法,以求教于大方之家。

一、公共政策分析程序的文献综述

斯托基(Stokey ,E.)和泽柯豪塞(Z eckhauser ,R.)在《政策分析入门》一书中提出了一个五步分析的过程模型,即确定基本问题和要追求的目标、设计可能的备选行动方针、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成果的标准、表明偏好的行动选择。他们认为,政策分析是按照这些基本步骤渐进进行,并在各个步骤循环反复[2]。

索伦森(S orensen ,T.C.)对美国白宫的决策活动进行了研究,概括出了白宫的政策分析步骤①:查明事实,确立目标,界定问题,探明细节及变化,详细分析可能的解决方案,列举每个解决方案可能产生的后果,推介并抉择最后方案,做好执行上的沟通准备。

美国著名思想库之一的“都市研究所”

(Urban Institute )在对州和地方政策的分析中提出了一种分析思路,包括[3]:界定问题,确认相关目的,选择评估标准,说明当事人群体,确认备选方案,估计每个备选方案的成本,判定每个备选方案的效果以及显示研究结果。

奎德(Quade ,E.S.)在《公共决策分析》一书中认为,政策分析的先后次序是由问题本身及其内容所决定的,但无论问题属于何种性质,政策分析过程都要包括以下这五个基本阶段[4]:(1)总体概述。即试图以报告的形式阐明目标,解释有关问题和限定问题范围。(2)广泛探索。即搜集作为分析依据的材料,找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。(3)多方比较。根据可能产生的效果,即可能涉及的成本、效益及其他后果,依据不同的标准对各个方案

进行比较并列出优劣顺序。(4)说明解释。分析人员要考虑告知委托人一些什么结论以及采取何种行动。(5)测试检验。奎德指出,上述五个阶段是相互渗透、不可分割的,通常,最初着手分析时是按照这个顺序进行工作的,但也许很快就不得不齐头并进了。

魏墨(Weimer ,D.L.)和维宁(Vining ,A.R.)将政策分析过程划分为“问题分析”和“解决方案分析”两个主要部分,并提醒对这两部分都要给予充分注意。在“问题分析”部分中,包括:理解问题、选择和解释相关目标和限制、选择解决方案;在“解决方案分析”中,包括:选择评估标准、详细说明备选方案、用评估标准来评价备选方案以及推荐行动等环节[5]。

帕顿(Patton ,C.V.)与沙维奇(Sawicki ,D.S.)在合著的《政策分析和规划的初步方法》一书中提出了政策分析的六个步骤[6]43-53:界定问题(认定及细化问题)、建立评估标准、确认备选方案、评估备选方案、比较(展示和区分)备选方案、监督和评估结果。

邓恩(Dunn ,W.N.)在《公共政策分析导论》一书中提出[1]92-94:“政策分析程序包括问题建构、预测、建议、监控和评估”五个阶段。“问题建构”提供关于问题本质及可能的解决方法的信息;“预测”提供政策将来发生的可能性方面的信息;“建议”提供未来行动方法的可能后果及其价值方面的信息;“监控”提供政策的过去原因和结果方面的信息;“评估”提供关于过去或将来行动方法的价值方面的信息。

国内学者陈振明教授认为[7]:政策分析并没有严格不变的固定程序或模式,它依赖于具体的问题以及经验、直觉和判断的运用。然而,透过这些差别,人们仍然可以找出政策分析过程的逻辑顺序或步骤。对于这些步骤的研究,可以为人们提供政策分析的指导性策略,即解决问题的合理思路。他提出了六步政策分析过程模型:即问题界定、目标(标准)设定、备选方案搜寻、备选方案评估、备选方案抉择、结果监控(事后评估)。

概观上述政策分析模型,他们都以“理性”或“合理性”概念为基础,基本上属于理性分析模型。这些模型包含了如下几个基本假定:(1)目标取向;(2)知道所有可能的选择方案;(3)偏好明确;(4)偏好持续不变;(5)没有时间或成本的限制;(6)最后的抉择将使结果最大化。在他们看来,人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标,并使政策目标的整合价值最大化。决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观;他们有清晰的目标,而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。基于上述研究,我们认为,公共政策分析一般都包括以下基本步骤:界定政策问题、确定政策目标、搜寻备选方案、预测方案结果、选择政策方案、评估政策效果等。

二、公共政策分析的基本步骤

(一)界定政策问题

所谓政策问题界定或公共问题构造,就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。政策问题界定或问题建构是政策分析过程的逻辑起点,也是公共政策分析过程中最关键而又最困难的一步。“问题建构可以提供与政策相关的知识,这些知识对支撑问题定义的基本假设提出质疑,而正是基于这些假设,问题进入了政策议程并运行于政策制定过程中。问题建构有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点

以及设计新的政策选择方案。”[1]15政策问题不仅仅是一种客观存在的“事实”或状况,而且也

是一种主观感知及集体行为的产物。它是一种由相当数量的社会成员感知到,并与人的利益、价值和要求相联系。它由团体活动所界定,并为政府所认可的必须加以解决的社会问题。公共政策问题一般包括以下基本要素:(1)一种客观事实存在;(2)它是被感知的;(3)是大多数人

2　浙江教育学院学报2008年