关于行政服务中心的一些看法与观点

关于行政服务中心的一些看法与观点目前，全国的行政服务中心已达1800多家，几乎覆盖了所有的市县。

为什么这项由地市一级兴起的自发改革，能够在五六年的时间内遍及全国，并迅速形成燎原之势？我们认为，这是中心在创办过程中始终坚持服务至上与高效便民原则，把政府过去想到而没做到的事情变成了现实，从而深受社会关注和百姓拥护的结果；也是中心的诞生和发展充分体现并实现了社会主义市场经济对政府职能转变要求的结果。

所以，行政服务中心的出现不是偶然的现象，而是社会发展到一定阶段的必然过程。

这个过程是不可逆转的，它将与社会主义市场经济过程共始终。

没有实践的理论是空洞的理论，没有理论的实践则是盲目的实践。

行政服务中心这一新事物，要想健康的发展，决不能离开理论的指导。

所以，我们在建设行政服务中心的过程中，不仅积极学习外地经验，推动工作实践，而且，主动对这一事物进行理论探讨，用理论引导实践。

现将我们这方面的探讨结果作如下概述。

一、关于行政审批制度改革与行政许可法和行政服务中心的关系问题我们认为：行政审批制度改革、行政许可法和行政服务中心，这三者之间有着必然的内在联系。

从时间上讲，行政审批制度改革在先，行政许可法和行政服务中心在后；从哲学关系上讲，行政审批制度改革是形式，行政许可法和行政服务中心是内容，行政审批制度改革是因，行政许可法和行政服务中心是果。

从实践过程看，行政审批制度改革加速了行政许可法的出台和行政服务中心的诞生，而行政许可法和行政服务中心的出现不仅丰富了行政审批制度改革的内容，同时进一步深化了这一改革。

它们之间的关系还可以用两个比喻来说明，如果说行政审批制度改革是纲，那么，行政许可法和行政服务中心就是目；如果说行政审批制度改革是一棵大树，那么，行政许可法和行政服务中心就是这棵大树上结出的两个果实。

假如没有行政审批制度改革，那么行政许可法的出台和行政服务中心的发展将会延缓，或更加曲折；假如没有行政许可法的出台和行政服务中心的诞生，那么行政审批制度改革或可能有始无终，达不到应有的效果。

行政许可法和行政服务中心的关系也是非常密切的。

从行政许可法的出台过程看，行政服务中心可以说是行政许可法的实践基础。

譬如行政许可法中关于实行联合办理、集中办理、统一办理、一次告知等规定，以及高效便民原则的确定，都是总结了行政服务中心的做法而上升为法律条文的。

反之，行政许可法的出台，又为行政服务中心的发展指明了方向。

如各地当前为提高审批效率，对审批职能进行整合，设立行政许可科或行政服务科的做法，就是根据行政许可法关于相对集中行政许可权的规定而采取的一项改革措施。

由此可以看出，在下步的改革中，行政许可法将为行政服务中心的建设提供有力的法律支持；而行政服务中心的不断发展，也将会为行政许可法在推进法制型政府、服务型政府建设中的作用和地位作出最好的诠释。

二、关于行政审批制度改革的时期划分问题我们认为，中国的行政审批制度改革大体上可以分为三个时期。

（一）自发改革时期。

即从1996年深圳在全国率先开始进行行政审批制度改革到2001年国务院下发国发[2001]33号文件为止，大体五年多的时间。

这个时期的特点是：国家对行政审批制度改革只是一般性的号召，没有做出统一的安排部署；国务院一些部门和沿海发达地区开始削减审批事项，减化办事程序，提高办事效率；南方一些城市开始探索建立政务超市；全国人大法工委开始着手行政许可法的调研、起草工作。

（二）统一改革时期。

即从下发国发[2001]33号文件开始到行政许可法出台准备实施为止，大体三年的时间。

这个时期的主要特点是：国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（[2001]33号）等文件，并成立了国务院行政审批制度改革领导组织，对全国的行政审批制度改革做出统一的部署；全国各地大幅度削减审批事项，下放审批权限；行政服务中心在全国遍地开花；《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》出台；行政审批制度改革取得明显成效。

（三）依法改革时期。

即从2004年7月1日实施行政许可法开始到完全建立与社会主义市场经济相适应的新型行政管理体制为止，大约需要10年以上的时间。

这个时期的主要特点是：全面贯彻落实《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》等行政法规；完善各级行政服务中心建设；依法规范各级行政机关的审批行为，把行政审批工作完全纳入法制化的轨道。

三、关于行政服务中心的概念问题各地的行政服务中心，无论是政府的派出机构，还是政府的直属机构；无论叫行政审批中心或便民服务中心，还是叫公共行政服务中心，其形式和内容都大同小异，没有本质的区别。

它们都是按照转变政府职能、转变管理方式、转变干部作风，提高行政效率、提高服务水平、提高防腐能力，服务人民群众、服务改革开放、服务经济建设的思路和要求，遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则，把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，积极应对市场经济发展需要，由党委、政府共同决定建立的一个从机制上转变干部作风，从审批上优化发展环境，从源头上遏制审批腐败，从做法上同国际接轨，从行为上方便服务对象，从体制上推进服务型、效能型、法制型政府建设的载体和平台。

在一些地方，也有人认为：行政服务中心是一个以透明、便民、规范、高效为特征集中办理行政审批事务的办公场所。

我们认为，这个界定有些过于简单化，未能完全体现行政服务中心的科学内涵。

比较而言，我们认为还是前面的概括较为全面一些。

四、关于行政服务中心的结构与职能问题行政服务中心与政府其它职能部门的最大区别，在于组织结构呈二元特征。

即行政服务中心内部有两个层次：一是中心管理层，一般由中心的协调处（科）、督查处（科）、综合处（办公室）、投资代办处（科）等直属处（科）室组织，其工作人员的行政关系、工资关系、组织关系全部转入中心，工作经费由财政全额供给。

管理层不是执法主体，没有具体执法权，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、监督、指导和服务。

二是窗口服务层。

由窗口单位派驻中心的工作人员组成。

窗口工作人员除组织关系转入中心外，其行政、工资关系仍在原单位。

窗口服务层具有执法资格，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。

窗口单位进驻中心后，单位原有的审批职能、审批责任，以及对窗口工作人员的隶属关系没有任何改变，改变的只是审批的地点、审批的方式和管理的形式，即由分散审批变成了集中审批，由多章审批变成了一章审批，由暗箱审批变成了阳光审批，由串联审批变成了并联审批，由后监督审批变成了前监督审批。

正是这些简单的变化，才使中心在提高行政效率、方便群众办事、优化发展环境、遏制审批腐败等方面发挥了重要的作用。

从当前的实践看，各地行政服务中心要发挥应有的作用，必须赋予其应有的职能，就中心管理层来讲，一般应具有以下职责：（1）落实进驻行政服务中心的窗口单位；（2）确定进入行政服务中心的许可事项、审批事项和公共服务事项，并对这些事项的办理建立操作规程和开展日常监督检查；（3）按照行政许可法和其它法律、法规的要求对行政许可事项、行政审批事项和公共服务事项的登记、受理、审查、决定等环节的程序和时间进行规范；（4）对涉及2个以上单位的事项，协调建立联办机制并组织搞好联合办理；（5）督促服务窗口工作人员及单位，落实好公共服务事项的承诺办理制度；（6）制定中心管理制度，加强对落实情况的监督检查，对没有落实制度的窗口及窗口工作人员实施责任追究；（7）对窗口人员实施管理，并对其工作、学习、纪律情况进行阶段检查和年度考核；（8）受理办事对象或社会各方面对窗口单位及其工作人员在办理行政许可、行政审批、公共服务等方面的投诉，并协调有关部门调查处理；（9）提供与行政审批相关的政策咨询、信息发布、公共服务、投资代理等配套服务；（10）对窗口单位之间存在的职能互相交叉与执行政策不一等问题予以协调；（11）对窗口单位的行政审批服务工作和下级行政服务中心的管理工作，进行督促检查和业务指导，（12）行使有本级政府授权的其他工作职责。

窗口服务层作为责任主体，应明确以下工作职责：（1）受理、办理由本单位负责的行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事务；（2）答复群众由本单位办理的行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事项的具体政策规定及办理情况的咨询；（3）不断创新服务方式，在行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事项的办理上为办事对象提供更加快捷、高效的服务。

五、关于行政服务中心的基本作用与基本功能问题各地行政服务中心，一般来讲能够发挥6个方面的作用：一是高效作用。

即能够通过减化程序、压缩时间，提高办事效率；二是服务作用。

即能够通过“一站式”平台，提供公共服务，方便企业和群众办事；三是监督作用，即能够加强事前控制，实现事前监督，从源头上预防审批腐败；四是协调作用。

即能够协调窗口单位分清职能，理顺职责，促进工作配合；五是规范作用。

即能够规范审批行为，促进公平办事，推进依法行政；六是转化作用。

即能够通过中心建立的新型运作机制，促进干部作风转变，促进政府职能转化，促进服务型政府建设。

从行政服务中心发挥的作用看，各地行政服务中心一般具有三种基本功能：一是转变政府职能，优化发展环境；二是提高行政效率，方便服务对象；三是强化事前监督，遏制审批腐败。

六、关于行政服务中心的效率与服务问题效率和服务是行政服务中心能够存在和发展的两大前提。

所以，提高效率和搞好服务，一直是每个中心都在努力解决的两个问题。

从实践看，提高审批速度，必须采取综合措施方能奏效。

就多数地方的做法来看，在领导重视、认识到位的情况下，还必须从技术层面上解决好五个问题。

一是工作人员要到位。

即窗口工作人员必须符合“政治素质高、业务能力强、服务态度好”的标准，每个窗口工作人员都应该是单位领导信得过的业务骨干，不仅能够独挡一面，而且对单位的其他业务也比较熟悉。

二是领导授权要到位。

即能够使窗口人员既能受理，又能办理。

一般情况下，应将审批权分为受理权、审查权、核准权、监督权等几种形式，并将审批事项的受理权、审查权、核准权授予窗口人员和首席代表，把监督权授给主管领导，内部配合科室或窗口首席代表，在审批工作上形成“窗口受理办理，提高审批效率；办后及时归档，移交后方管理；后方及时监督，进行批后纠错”的审批权力运行新机制。

三是职能整合要到位。

就是成立许可审批服务科或将分散在单位内部各科室的审批职能相对集中到1个科或2——3个科，解决多人管一事，多科管一事，互相掣肘，效率不高的问题。

即一个科能干的事不要分给两个科干，一个人能干的事不要分给两个人干，尽量减少参与人员和中间环节，实行专职人员专一审批的办法，提高审批效率。