行政领导学四至六章重点辅导

第四章领导体制与改革发展

本章内容：了解领导体制演变的历史概况，西方领导体制的变迁机器对我国的启示，掌握领导体制的含义与属性、特征与作用、结构与类型。

本章重点：掌握我国领导体制的必然选择与本质特征，我国领导体制的弊端与改革的原则和内容。

第一节领导体制的基本原理

一、领导体制的含义与属性

（一）领导体制的含义

领导体制是指政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限的划分为基础所设置的组织机构及用以规范领导活动范围和方式的制度体系。

具体来说，领导体制主要包括以下几个方面的内容：

第一，领导权限的划分与职责的确定是核心。

第二，领导机构的设置是载体。

第三，领导层次与领导幅度是内在联系机制。

第四，侠义的人事制度是外在体现形式。

（二）领导体制的属性

1.领导体制的自然属性

2.领导体制的社会属性

在领导体制的双重属性中，其社会属性是本质属性，而自然属性则是外在属性，随社会属性的发展而发展。

二、领导体制的特征与作用

（一）领导体制的特征

领导体制除了具备自然属性与社会属性这两种根本属性之外，还具备（1）系统性；（2）根本性；（3）全局性；（4）稳定性等四种基本特征。

（二）领导体制的作用

第一，科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。

第二，科学的领导体制有助于保障领导活动的正常开展。

第三，科学的领导体制有助于造就更优秀的领导者。

第四，科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。

第五，科学的领导体制有助于克服官僚主义，提高领导活动的效率并增强活力。

三、领导体制的结构与类型

（一）领导体制的组织结构

第一，直线式。又称层次制、分级制、金字塔式或传统式组织结构，指一个领导系统，在纵向上垂直划分为若干层次，从最高的指挥中心到最

低的基层单位，形成一个逐渐扩散、层次分明的金字塔式的组织结构。

第二，职能式。又称分职制，它是一种为了完成某一较为复杂的工作任务或特定的领导功能而成立的某些专门性机构。

第三，混合式。它是一种将直线式组织结构与只能式组织结构有机结合起来的组织结构形式。它以直线式结构为基础，在每个领导层次都设立

专业性的只能部门，按照只能分工分别出来各类问题。

第四，矩阵式。它是一种在混合式领导组织结构的基础上，按照数学上的矩形方阵原理建立起来的领导体制，又称“规划——目标”结构形式。

这四种基本的领导体制的组织结构表现形式都各有其优点与不足的地方，在现实的领导活动中，领导者应根据实际情况采取相应的形式，并在这些基本形式的基础上进行创造性的灵活变通，以扬长避短，充分发挥各种组织结构的优越性。伴随知识经济的发展与信息时代的到来，未来的领导体制的组织结构设计应以有利于充分发挥组织成员的个性与创造性为原则。

（二）领导体制的类型

1.集权制与分权制

集权制指一切重大问题的最后决定权都集中在上机领导机关与领导者。下级领导机关与领导者必须完全按照上机的指示或决定办事的领导体制。

分权制指下级领导机关与领导者在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。

2.一长制与委员会制

一长制，又称首长负责制或独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。

委员会制，又称会议制或合议制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力由两位以上的行政负责人共同行使的领导体制。

3.完整制与分离制

完整制，也称集约制、一元制或者统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，部分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位形成首长或者是一个上级机关的领导体制。

分离制，又称为独立制或者多元统属制，是指凡属同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质一同，其所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一位行政首长或者是一个上级机关，而是按照各个行政领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，且彼此之间相互独立并制约的领导体制。

4.层级制与职能制

层级制，又称为直线制、层次制、分级制或者系统制，是指将一个领导机关

在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。

职能制，又称分职制、功能制或者机能制，是指在一个领导机关中在横向上平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导，各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。

第二节领导体制的历史与现实分析

一、领导体制演变的历史概况

综观领导体制演变的历史，大致可以将其划分为四个阶段，有的学者将这四个阶段概括为原始民主制、君主专制制、分权制衡制与民主集中制，也有的学者根据社会形态的演进过程，将领导体制划分为自然集体领导、个人家长式领导、资本主义社会领导体制和社会主义社会领导体制。二者虽然说法不一，但所指的实际内容大体一致。

二、西方领导体制的变迁

（一）西方企业领导体制的演变

西方企业领导体制发展过程主要包括五个阶段：

第一阶段，家长制领导体制。

第二阶段，经理制领导体制。

第三阶段，集中领导、分散管理体制。

第四阶段，职业“软专家”领导制。

第五阶段，专家集团领导制。

（三）西方政治领导体制的沿革

西方的政治领导体制经历了封建社会和资本主义社会两个历史阶段，呈现出三种典型形态：

1.家长制领导体制

2.议会制领导体制：主要形式有以下几点

第一，国民主权，即国家主权由国民行驶。

第二，三权分立，即立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的机关行驶，并且互相平衡与制约。

第三，议会制，即议会由公民普选出来的代表组成，负责制定法律，决定国事。

第四，两院制，上、下两院的存在是为了防止议会专制，代表各个不同阶层的利益，体现出鲜明的权利制衡的理念。

第五，政党内阁制。

3.议行合一的领导体制

议行合一与三权分立相对，强调立法权和行政权的统一，指国家机关重要工作的决议和执行统一进行的制度。