试论中国政治发展进程中的乡镇长选举制度改革

中图分类号:D 621.4 文献标识码:A 文章编号:100827621(2001)0420005206

　收稿日期:2000212220

　作者简介:汪永成(19692),男,深圳大学管理学院行政管理系讲师,武汉大学政治学博士研究生。

试论中国政治发展进程中的乡镇长选举制度改革

□汪永成

(深圳大学管理学院行政管理系,深圳518060)

摘　要:目前,四川、山西、广东深圳等地所进行的乡镇长选举制度改革尝试的实质是政治参与水平和层次的提高与扩大,符合中国民主政治发展的长远方向。但在当前这个社会转型的关键时期,将这种改革尝试向更大的范围和更高的层次推广的时机尚不成熟。对当前的政治发展与政治稳定而言,遏制腐败蔓延比发展政治民主更重要,提高政府能力比扩大政治参与更重要,发展党内民主比发展党外民主更重要。关键词:政治参与;政治稳定;选举制度;政治发展

一、当前我国乡镇长选举制度改革

探索的基本情况

随着村民自治制度的广泛建立和逐步完善,民主选举向乡镇一级拓展,成为中国政治发展的一个必然的方向和合乎逻辑的要求。1998年以来,一些地方已经在完善乡镇长选举制度方面进行了一些改革尝试,具有代表性的是以下四种模式:[1]

一是四川遂宁县的直接选举模式。该县市中区步云乡于1998年12月进行了选举乡长改革试验。具体做法是:先由市中区区委发文公布选举章程,再由步云乡30名选民联合推荐候选人,然后召开选区联席会议,在报名的15名候选人中确定2名,与乡提名的1名候选人一起参加预选。预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议。会上由每一位候选人发表20分钟施政演说,10分钟提问,最后进行投票表决。得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。预选后,组织一系列竞选活动供候选人发表政见。正式选举时,全乡有选举权的6000多名村民均可参加,分设不同投票点,并设秘密划票间。1999年1月4日,获胜者在乡人大会上宣誓就职。

二是四川南部县的公推公选模式。该县1998年10月开始的乡镇长选举,普遍采用公推公选的办法选举副乡镇长。其具体做法是:将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开,确定了竞争资格及条件后,采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩,根据得分情况产生了329名优胜者。组织部门把优胜者排队后,按得分多少等额推荐正式候选人。乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人,然后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。

三是深圳龙岗区大鹏镇“三轮两票”选举镇长模式。1999年1月,深圳市龙岗区委、区政府将本区的大鹏镇定为镇长选举试点单位。在镇党委的领导下,用“两票三轮”方式选举了镇长。首先,由全镇合资格的选民直接推选镇长候选人的初步人选。全镇18岁以上有选举权和被选举权的公民以无记名推荐票的方式等额推选镇长候选人,共有76人被提名推荐为镇长人选,经主持选举的镇党委确定并经区委同意,获100票以上提名并符合参选条件、愿意参加竞选的5人成为镇长候选人的初步人选。其次,由该镇的选民代表在5位候选人中推选1名镇长候选人。在全镇党员、干部、职工、农户代表参加的竞选演说大会上,5位候选人发表竞选演说,代表对他们进行民意测评。镇党委将民意测评中得票最高的一位候选人李伟文(原任镇长)作为正式候选人推荐给镇人民代表大会。与此同时,镇党委

将镇长提名候选人的结果上报广东省及全国人大,并得到了广东省和全国人大的首肯。最后,在镇人民代表大会上,被推荐的候选人李伟文被人大代表正式选举为镇长。政府部门以及学术界则将这些乡镇长选举过程概括为“两票制”——三轮投票中,群众提名推荐票和民意测评票被称为第一票(民意票),镇人大代表投票被称为第二票,即选举票。

四是山西临绮县两票选任镇主干模式。该县确定卓里镇作为试点,县委于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》,随后召开供职大会,由被测评人,现任镇党委书记、镇长和镇人大主席团主席作供职报告。参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”干部及部分村民代表共500人左右。4月18日,结合该镇人民代表选举,9000多名选民在17个投票点通过秘密划票,对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。

对上述几种模式进行比较,我们不难发现,步云乡的直选模式引进了竞选机制,社会动员的强度大,实行了秘密划票等措施,坚持了彻底的票决制,实际上是对乡长的直选。但根据现行宪法规定,选举乡长是乡人大的职权,所以步云乡的改革与传统体制的差别较大,有违宪的嫌疑。四川南部县的公推公选模式,虽然群众参与面广,但它选举的不是一把手而是副乡级,层次较低,不是严格意义上的票决制,类似公开招聘的一种新方法;山西临绮县对现任党政领导一把手进行信任投票,只有否决机制,没有举荐机制;而大鹏镇的“两票制”实际上具有直选的性质,改革的力度比较大,始终坚持了票决制,更突出的是它与现行体制的衔接比较好。

二、乡镇长选举制度改革探索的

意义解读

解读上述乡镇长选举制度改革的意义,恰当的视角是非常重要的。否则,这些改革的意义可能被扩大或忽视。由于民主首先被理解为一种国家制度,从这个意义上讲,我们早已建立了以人民代表大会制度为核心的民主制度;从民主理念与信仰上讲,国家“一切权力属于人民”已经成为宪法条文;从民主权利的角度讲,为了保障人民当家作主的地位,宪法赋予人民以极其广泛的民主权利,如平等的选举权和被选举权,人民不仅可以通过各级人民代表大会行使国家权力,而且可以依法通过各种形式和途径,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。因此,从这些角度看,这些乡镇长选举制度的改革对中国民主发展而言确实是微不足道的。

但是,民主也是一种实际的运作程序和技术,民主政治制度的功能能否发挥,民主理念能否成为现实政治生活的具体行为,民主权利能否为公民真正享有,操作性的程序和技术是极其重要的。这些乡镇长选举制度改革模式,除步云乡的选举模式明显违背了宪法第一百零一条关于“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”的规定外,基本都是在目前法律框架(《全国人大和地方各级人大选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)许可的范围内进行的,实际上是探索了如何完善现有的乡镇长选举制度,因此,其直接意义主要就体现在操作性的程序和技术层面。

(1)从候选人的角度看,增加了选举的竞争性。在这些乡镇长选举的过程中,由于候选人的初步确定是由所有合资格选民提名产生的,因此出现了多个候选人竞争角逐的局面,同以往的等额或差额选举相比,选举的竞争性大大增强。在选举过程中,各个候选人一般都要发表竞选演说,向选民“推销”自己的施政思路,接受群众的比较和评判,极大地提高了候选人产生的不确定性。同以往候选人一经党委确定便十拿九稳相比,竞争性显然大大提高。(2)从选民的角度看,增强了政府工作人员产生过程中民意的重要性,或者说更好地体现了民意。以往政府领导人的选举,一般是由党委决定。在党委决定过程中,从群众中来到群众中去的原则没有可操作性的规则,往往是少数人、甚至书记一人具有实际的决定权,人大选举也只具有形式上的决定性意义。由于没有具体的、可操作性的规则和程序,政府工作人员产生过程中民意的决定性被虚化了。上述四种模式的一个共同特点是,改革都为民意公开有效地表达提供了可操作性的规则,将民意在选举过程中的决定性落到了实处,更有效地体现了民主的价值和功能。

但是,从政治权威的角度看,上述改革尝试则是深刻的:它们表征了政治领导合法性实现方式转换的一种方向。政治权威的合法性,不管如何界定,其基本含义是人民对政治权威的信赖、认同和支持。中国共产党作为中国现代化建设的领导核心,得到了中国人民的普遍支持和拥护,就是“因为我们党作为中国工人阶级的先锋队,在革命、建设、改