农村合作医疗基金管理制度

新型农村合作医疗基金管理

省财政厅徐蓉

2006年9月

省合作医疗办编印

基金管理

新型农村合作医疗基金管理是新型农村合作医疗制度执行中的重要内容，关系到新型农村合作医疗制度平稳、持续运行。规范基金运行和基金财务管理，对确保基金安全、防范基金风险具有十分重要的作用。

第一部分基金管理概述

一、基金

（一）基金概念

基金是指事先筹措或提取的、规定专门用途的、要求专款专用、单独核算、专项结报的资金。

（二）基金基本特点

预先规定专门用途；资金连续筹集、连续使用。

二、新型农村合作医疗基金

（一）新型农村合作医疗基金概念

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗基金（以下简称“基金”）是以实现新型农村合作医疗制度目标服务的、根据新型农村合作医疗制度的相关政策筹集起来的资金。

（二）基金与专项资金的共性和区别

专项资金是为完成某项特定的工作或项目，通过财政预算安排或其他资金渠道拨付的资金。与基金相比，两者既有共同之处，也有明显的区别。其相同之处在于，两者都是专款专用、单独核算、并需要单独与管理部门结报的。从资金来源来看，基金是在确定用途后，按规定的资金渠道事先筹措或提取的，连续筹集、连续使用。

（三）基金与卫生事业经费和新型农村合作医疗工作经费的联系和区别基金与卫生事业经费、新型农村合作医疗工作经费在资金的管理、使用主体上存在一定的重叠，为了保障管理的规范和有效，有必要正确地理解这些资金间的联系与区别。

卫生事业经费是政府预算安排用于公共卫生事业维持与发展的预算资金。在年度预算执行过程中，按预算规定的级次和额度、时间进行拨付。其使用主体是各级卫生事业管理部门及其所属的卫生事业单位，其拨付的额度按预算核定的规模办理。

合作医疗工作经费是为了保障合作医疗管理工作顺利开展，由财政预算安排的拨付给各级合作医疗管理办公室的公用和人员经费。要求各级财政部门将该经费列入财政预算。

卫生事业经费、合作医疗工作经费与基金在资金的来源渠道和管理要求上有明显区别。为规范管理，保证合作医疗基金安全，各级合作医疗管理部门的费用核算，不能与合作医疗基金的管理与核算混淆，也不准挤占合作医疗基金。

三、基金性质和特点

（一）基金的性质

基金从其形成的渠道、活动过程和政策目标分析，这一基金具有以下性质：

1、互助共济性。基金来源于农民个人的分散资金和各级政府补助资金，而之用于少数参加合作医疗患病的农民进行治疗的费用，因而具有互助共济性。对整体而言，是多数人共济少数人，年轻人共济老年人，无病的共济有病的，病少的共济病多的；对个人而言，年轻时、无病时帮助别人，年老时、有病时被别人帮助。

2、社会保障性。合作医疗不是以盈利为目的，在资金的筹集上，农民个人要缴费、集体扶持、各级政府资助，其目的是能够使农民享有最基本的医疗服务，从而达到缓解农民“因病致贫、因病返贫”的问题，体现了医疗基金的社会保障性。

建立全民统一的社会保障体制是社会发展的必然趋势，但现实的国情决定了在短期内难以实现，因此新型农村合作医疗是目前农村医疗保障的一个雏形。我国还是一个以传统农业生产和农产品加工业为主体的农业大国，现阶段我国的社会保障制度形成于自然经济向商品经济转化的过程中，特别是农村生产力落后，商品生产还不发达，广大农民还没有完全摆脱贫困、饥饿的威胁，社会财富远不充分，这就注定了农村合作医疗只能采取因地制宜，选择国家、集体和个人合作兴办保障事业的路子。（二）基金的特点

从基金的筹集、支付的环节和管理要求等方面分析，基金具有以下特点：筹资渠道多：各级政府、集体、农民个人；

筹资时间长：从宣传发动到逐户收款、归集；

筹资不稳定：政策不稳定、农民自愿参加；

筹集手段多：有村干部上门、乡财政所收缴等等；

基金规模大：资金存储量较多、存储环节多；

支付环节多：申请补助、审核、复核、支付等；

管理要求高：国家政策要求、运行安全要求、农民健康保障目标要求。

四、基金运行管理

（一）基金运行管理要求做到封闭运行

相关文件精神：国务院办公厅下发的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（国办发[2004]3号）要求：“所有新型农村合作医疗资金全部进入代理银行基金专户存储、管理。县（市）新型农村合作医疗经办机构负责汇总审核支付费用，交由财政部门审核开具申请支付凭证，提交代理银行办理资金结算业务，直接将资金转入医疗机构的银行账户。做到银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，实现基金收支分离，管用分开，封闭运行”。

（二）封闭运行机制的主要内容是：

一是指通过各种渠道筹集来的资金实行财政专户管理，有效控制基金的使用计划和用途。

二是指基金只能在财政部门、代理银行、经办机构、定点医疗机构和报销医药费的参合农民之间运转，而不得流向其他地方的工作制度；

三是指基金在财政部门、经办机构、定点医疗机构之间划转只能使用银行票据，而不得使用现金的运行状态。

（三）基金实行收支两条线、纳入财政专户管理的运行模式

根据国务院的有关规定，结合我省实际，在遵循基金封闭运行的总体要求的前提下，确定我省基金实行收支两条线、纳入财政专户管理的运行模式（图1）。

流向模式图（图1）

相关文件精神：省财政厅、省劳动和社会保障厅、省民政厅、省卫生厅联合下发的《关于规范社会保障资金专户管理的通知》（湘财社〔2005〕18号）规定：新型农村合作医疗基金“必须开设财政专户，实行收支两条线管理”。

基金实行收支两条线、纳入财政专户管理要求负责基金筹集的机构、财

政部门和合作医疗经办机构在国有商业银行分别开设“基金收入户”、“基金财政专户”和“基金支出户”。

“基金收入户”用于县市经办机构暂存收缴的各项基金收入，除按规定向基金财政专户划拨资金金外，只收不支。由乡镇财政管理机关代收农民缴费收入的，经办机构可不开设基金收入户；

“基金财政专户”用于存储基金，其作用是接受从收入户划入或乡镇政府组织收取汇缴的合作医疗资金和财政补助资金，并向支出户拨付资金；

“基金支出户”主要用于由县市经办机构办理合作医疗基金开补助支出，除按规定接受财政专户拨入的资金外，一般只支不收，基金的各项支出必须从支出户中拨付。

基金通过实行收支两条线，纳入财政专户管理既明确了经办机构和财政部门在基金管理监督中的作用和责任，又强化了基金监督的手段，对于保证基金安全和完整，预防基金挪用、滥用现象具有重要意义。

五、基金管理的原则

基金管理是指根据基金的性质和特征，为了保障合作医疗基金运行的安全和有效，对合作医疗基金从筹集、分配、使用等环节所提出的管理原则与要求。合作医疗的资金运动涉及到合作医疗制度的筹资、补偿和管理机制，它们相互联系地构成一个有机的整体，从而使合作医疗制度得以正常运行。

基金运动环节主要包括：基金筹集、基金分配、基金支付。

基金管理内容主要包括：基金筹资管理、基金存储管理、基金支付管理和基金财务管理等方面。

合作医疗基金管理作为一种专用基金，其管理应遵循：“先筹后用，专户储存，单独核算，专款专用”的原则。

“先筹后用”是指合作医疗基金必须根据规定的筹资渠道，在取得资金后，方能安排使用。

“专户储存”是指基金必须单独设立银行账户进行管理和核算。基金必须存储在指定的国有商业银行开设的账户中。所有资金必须实行专户管理，不得游离于专户之外，而且只能在若干规定的账户内封闭运行。“单独核算”是指基金必须按照有关基金专门的会计核算办法进行独立的会计核算。我省各试点县市经办机构必须按照湖南省财政厅制定的《湖南省新型农村合作医疗基金会计核算暂行办法》对基金进行会计核算。

“专款专用”是指合作医疗基金的使用必须按规定的用途和使用范围安排支出，支出不得超过基金规模，保证基金使用的合理、合法，基金只