对乡镇行政管理体制改革的探索与思考

对乡镇行政管理体制改革的探索与思考
随着社会主义市场经济的建立和发展，转轨时期影响和制约农村经济社会发展的因素很多，有宏观方面的，有微观方面的；有客观方面的，有主观方面的；有历史形成的，有现实所致的；有体制方面的，有人的主观努力不够的等等。

这些诸多因素中，因地区差异和人的差异，表现出孰轻孰重。

根据这些年从事农村工作的观察、实践和思考，就影响制约我县农村经济、社会发展的乡镇政府行政管理体制的问题及原因，谈几点不成熟的体会。

一、科学的行政管理体制是权责利的一致性
行政管理体制主要解决政府体系中各层级的权限划分问题，它是现代政府有效运行的基础。

政府职能行使的前提和基础是权力，不同的行政管理体制确定不同的权限划分和利益调整方式，产生不同的行政动力机制。

科学的行政管理体制要体现行政主体责任、权力和利益的一致性，使行政职能的行使有充分的权力保证，使利益划分更加合理，才能调动行政主体的积极性，达到行政管理的目标。

二、我县乡镇行政管理体制存在的主要问题及原因
目前，我县农村正处于计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，国家虽然在不断地调整和改革乡镇管理体制，但受传统计划经济观念的影响，在改革过程中，权力往往因主观
方面的原因，调整不到位，使乡镇政府行政管理体制存在的问题仍然比较突出，形成了政府职能履行的体制障碍，也产生了经济社会发展中政府权力的结构性屏障。

其主要表现是：
（一）条块分割削弱了乡镇政府的统一管理权。

条块分割是我国行政管理体制中普遍存在的问题，在乡镇一级乡镇政府与县政府权力交叉的现象尤为突出，县政府的职能部门在乡镇派驻的站所、分局切割了乡镇政府的权力，目前上划的部门有公安、司法、法院、工商、税务、土地、教育、卫生、广电等，上划管理的出发点是加强依法行政，统一集中管理，提高执法水平，更好的服务基层、服务农村。

但实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇政府难以对乡镇站所分局进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，政策打架，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇政府在管理过程中难以协调，甚至无所适从。

（二）权责利的不一致性，使乡镇难以有效行使政府职能。

权力、责任和利益分配的一致性是权力有效行使的前提和基础。

乡镇人民政府是一个乡镇区域内城乡建设、社会稳定、经济社会发展中最基层的权力执行机构，理应从法律上赋予
依法行使国家权力，全力维护地方稳定，大力发展地方经济，推动地方事业发展。

然而，现行管理体制中存在的种种弊端，乡镇人民政府在管理地方经济社会发展过程中出现权力缺位，责任越位，利益分配失调。

突出的表现是，在行政管理方面没有行政处罚权，在国土资源管理和城乡建设方面没有规划权和建设管理权，在社会稳定方面没有公安管理和治安处罚权，在税务方面承担着培养税源，增加税收的责任压力却没有制定税收激励措施权，在保护生态和环境保护方面没有执法管理权，在财政支出上没有调控权等，政府权力的不完整性，权责利的脱节使乡镇政府在一级行政管理中事实上不具有行政执法主体资格，难以有效行使政府职能。

（三）财政管理体制不完善，干扰着乡镇财政职能的发挥。

乡镇的财政体制是政府管理体制的重要组成部分。

目前，我县的乡镇还没有理顺与上级政府的财政关系，乡镇与县政府在财政收入权和支出权方面的权限与责任划分，决定了县政府给予乡镇政府有效行使职能的空间范围和责任范围。

尽管我县的县乡（镇）财政实行了分税制财政体系改革，逐步缓解了县乡财政运行中的压力，但仍存在以下问题：一是财政上的权责利仍然不一致。

财权集中在县级，事权集中在乡镇，财权制约事权，事权拖累财权，上下交叉影响，县乡镇均处于难运行境地，而新实行的分税制财政体制在乡镇一级多流于形式，对原有体制并没有触动。

二是财政动力和压力相矛
盾。

现行的县乡（镇）财政收支方式是收入上缴和支出下拨，收入上缴，即乡镇的税收全部上缴国库，年底平衡考核，这就使乡镇政府缺乏组织和管理收入的动力；支出下拨，即由县财政根据财力和人员经费核定支出基数按月向乡镇下拨。

实际上县级核定的支出基数与乡镇的实际需求之间普遍存在较大缺口，乡镇财政保运转支出压力过大。

三是财税机构设臵分离。

乡镇实行财政所建制，财政所按行政乡镇管理，是乡镇政府的职能部门，而地方税务分局所在乡镇一级设臵中，有些按行政乡镇设臵，有的按经济区划设臵，是作为县税务局的派出机构，在乡镇一级财税管理不统一，政府没有完整的财税功能，乡镇没有成为一级独立的财政实体。

因此，增加了乡镇财税部门之间协调职能难度。

加大了税收成本，影响了乡镇财政部门工作职责的全面有效履行。

（四）绩效考核体系不完善，引导着政府工作的片面性和不全面性。

县对乡镇的绩效考核是一个行为导向，科学的绩效考核体系必须反映乡镇持续发展的规律。

绩效评价的标准只有真正反映政府所承担的乡镇经济社会发展职责，与乡镇持续发展的目标相一致，绩效评价才能对政府领导行为有正确的引导作用，才能使政府领导人的活动始终追随乡镇长远发展的目标。

目前，我县的绩效考核与各乡镇的发展目标有一些偏差。

表现为：一是绩效考核评价偏向于增长性指标，轻视发展性指标。

如GDP增长率、财政税收增长、农民人均
纯收入增长等，数字增长能直观地反映乡镇的变化，但片面强调增长性数字则容易忽视乡镇持续稳定的发展过程。

乡镇发展有其固有的规律和发展周期，产业转型期等，每一阶段的产出效果不尽相同，但每一个阶段都是未来发展不可缺少的前期发展过程。

乡镇持续健康发展是经济、社会的全面协调发展，只有科技教育事业不断发展，社会文明不断进步，投资环境不断优化，社会制度不断完善，生态环境不断改善，人民生活水平稳步提高，经济发展才有持续推进的基础。

二是绩效偏向显性指标，轻视隐性指标。

政府工作绩效有一些是外显的，可以量化的，比如财政收入的指标、农民人均收入的指标、争取的项目、引进的外资等，有一些工作绩效不易显现，不易量化，但却与乡镇的经济发展和社会发展进步直接关联，比如人口素质的提高、科技水平的提高、生态环境的改善、投资环境的改善，甚至遗留问题的解决等，但我们的一些绩效评价却往往看显性的政绩，关注有形的变化，而轻视无形变化，导致举债搞形象工程、面子工程，而人民群众迫切需要的文化知识、科技知识等得不到关心和重视。

上述问题的产生和存在，一方面是因为我国行政管理体制中普遍存在的条块管理问题，重权轻责的问题；另一方面是因为乡镇农村在计划经济向社会主义市场经济转轨时期，管理体制转变中改革滞后的问题，我国法律及地方性法规规定的管理职能只落实到县政府，县政府是行政执法的最基层单
位，乡镇没有执法权，只有受县政府及部门委托的前提下，才能履行一些县级的管理职能。

现在，乡镇政府的管理内容已从农业管理为主转移到多产业管理和全社会管理为主，与计划经济体制下乡镇管理的内容和方法有着根本区别，因此，乡镇的管理模式和管理权限也应进行相应的改革和调整。

三、改革和完善乡镇行政管理体制的努力方向
目前，国家非常重视"三农"工作，出台了一系列加强农村工作的相关政策，对乡镇的行政管理体制也在不断的改革和完善。

但县乡镇行政管理体制是一个上下联动管理的系统管理工程，大的管理制度的调整和改革，需要省、州的支持，在我县的乡镇管理体制改革中应在以下几方面努力进行探索与实践。

（一）根据"权责利"相统一的原则，应在扩大乡镇人事管理权上着力，为乡镇的集中统一管理提供人力保障。

乡镇集中统一管理失衡的核心是人权的上划管理，因此，应在人事权上尊重乡镇党委、政府的意见，乡镇对上划管理的镇属各职能部门主要负责人的任用、评聘、调配应具有同意任命权和调配聘用权。

（二）委托赋予乡镇人民政府依法行政的管理权，为乡镇的集中统一管理提供执法权力保证。

乡镇政府是乡（镇）域内城乡建设管理和经济社会发展的第一责任人。

目前，对乡
镇政府领导人的多个"一票否决制"，赋予乡镇政府领导人重大责任，工作繁多，压力很大，然而，乡镇政府领导开展工作过程又缺乏依法行使权力的执法权。

在无法改变大的执法政策环境的条件下，县人民政府如何赋予乡镇执法管理权，承担起管理责任，应在县级部门与乡镇之间加强协调与沟通，为乡镇的集中统一管理提供执法权力保证。

（三）加快县乡镇财政管理体制改革，理顺县乡镇财政管理体制，为乡镇人民政府行使财政调控权力和履行责任提供保证。

（四）建立和完善县对乡镇的绩效考核评价体系，引导乡镇沿着长远的目标而努力工作。