关于税收管理员工作职责重新界定的思考

关于税收管理员工作职责重新界定的思考

税收管理员制度是税收征管工作的一项基础性制度，税收管理员制度改革是深化税源专业化管理、推进税收征管改革的重要内容。税收管理员职责是税收管理员制度的核心内容，其贯彻落实涉及税收征管工作的方方面面。税收管理员职责的界定是税收管理员制度改革的关键问题，对其进行全面梳理和客观评价，有助于推动税收管理员制度改革乃至税收征管改革的顺利进行。

一、关于税收管理员实际工作职责的依据分析

《税收管理员制度（试行）》第五条到第十条是关于税收管理员职责的规定，一般将其归纳为六类十八项。税收管理员也通常被认为集“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、日常检查员、纳税评估员、税收监控员”等六员为一身。但是，税收管理员实际开展的工作事项却难以全部列举，全国各地对税收管理员职责的具体事项统计也不尽一致。其原因在于，税收管理员的六类十八项职责大多是概括性表述，如，税收管理员负责了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况等。以这些概括性表述职责为基础，衍生了大量职责，对税收管理员实际工作事项的依据进行梳理难度较大。笔者认为，以税收管理员六类十八项基本职责为基础，按衍生渠道可以

将税收管理员实际履行的工作职责大致分为三类。具体分析如下。

（一）制度规定类职责

以《税收管理员》概括性规定的职责为基础，存在大量具体、细致的制度性规定。典型的如，《税收管理员制度（试行）》第六条规定，税收管理员负责调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。此项职责是税收管理员税收监控类职责中的调查核实。但作为十八项职责的其中一项，相关文件制度规定的具体工作内容多达几十小项。包括：一般纳税人资格认定、企业所得税核定征收鉴定认定等资格认定类调查；石脑油消费税退税、增值税减免税、技术转让所得减免税、集成电路生产企业再投资抵免应纳税额等税收优惠类调查；延期缴纳税款、出口货物退税申报等管理事项类调查。这些调查核实事项，要求税收管理员准确掌握企业生产经营情况，熟悉相应的税收政策以对照企业是否符合政策要求。而这几十小项制度一般又规定“根据需要调查核实”，具有较大的弹性。这些弹性规定一方面使税收管理员拥有较大的自由裁量权，另一方面，又给税收管理员带来较大的执法风险。

（二）监控考核类工作职责

税收管理员直接面对纳税人，又负有管户职责，因此，针对纳税人的各种监控考核指标往往由税收管理员落实，加之基层税务机关对部分监控考核指标理解有一定的偏差，造成税收管理员

因监控考核而承担了额外的工作职责。如，申报率、入库率本来是一项宏观评价指标，用于衡量一定区域税务机关执法和服务水平，反映一定区域纳税人纳税遵从情况。但相当一部分基层税务机关将此指标微观化，即查找造成申报率、入库率不足100%的具体纳税人，这项工作又由税收管理员落实。依据《税收管理员制度（试行）》第七条规定，税收管理员对分管纳税人进行税款催报催缴。即税收管理员应负责也仅应负责对逾期未申报、未缴纳税款行为的处理处罚。但是，由于处理处罚易引发征纳矛盾，同时不能立即或不能在短期内改善相关指标。因此，在实际工作中，一些地区为改善监控考核指标值，将催报催缴这一税收管理员本应在纳税人申报期结束后的工作，演变为税收管理员在纳税人纳税申报期内的反复催报催缴，人为加大工作量。又由于监控考核工作的可量化性和直接性，使此类衍生职责的重要程度在某种意义上超过了其他工作职责。有的税收管理员直接参与纳税人的申报征收工作甚至代替纳税人申报纳税，带来一定的执法风险。

（三）临时性工作职责

各级税务机关派发的直接针对纳税人工作，在实际工作中往往由税收管理员落实。《税收管理员制度（试行）》第二条规定，税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。第六条规定，税收管理员职责包括了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况。第十

条规定，税收管理员职责包括完成上级交办的其他工作任务。基于这些概括性规定，在实际工作中，各级税务机关对纳税人的各类生产、经营等情况了解时，一般通过税收管理员落实，包括税收预测、纳税人有关生产经营信息、应用系统不能满足的各类纳税人信息、各级税务机关开展的疑点数据核查和纳税评估等等。税收管理员成为实际工作中的纳税人户籍联络人员、临时工作落实人员。有机肥生产线

二、税收管理员实际履行职责的范围边界分析

上述税收管理员基本职责及其衍生职责，有些是全国性的制度规定,有些是一定区域范围内的制度规定; 有些是直接针对税收管理员的规定,有些是部门职责而最终由税收管理员执行;有些是长期性的要求,有些是临时性或阶段性的工作要求。如何梳理诸多税收管理员职责，合理界定其应当履行的职责。笔者认为，首要问题是界定税收管理员职责的范围边界，划清其与纳税人的职责，与服务、稽查系列人员的职责。

（一）税收管理员职责对外需划清征纳界限，剔除本属于纳税人的义务

法定义务与法律责任紧密相连，违反法律义务即意味着法律责任。因此，在征纳双方义务的边界不清的情况下，一方面带来税收管理员工作量的加大，另一方面会加大执法风险。典型的如，关于纳税人经营地址、联系电话等基础信息的真实性问题。《税务登记管理办法》第十四条规定，纳税人在申报办理税务登记时，

应当如实填写税务登记表，税务登记表的主要内容包括住所、经营地址等。同时，该办法第十五规定，纳税人提交的证件和资料明显有疑点的，税务机关应进行实地调查，核实后予以发放税务登记证件。根据上述规定，税务登记事项的真实性是纳税人的法定义务，对提交的证件和资料明显有疑点的纳税人的实地调查是税务机关的法定义务，税务机关承担的是对疑点纳税人调查的有限法定义务，而不是对所有纳税人实地调查的无限义务。但是，对纳税人不履行如实填报税务登记信息的情形，目前的法律法规并无相应的处理处罚规定，也就是说，纳税人法律责任规定尚属法律空白。由于税收管理员通过巡查巡管可以有效提高税务登记事项的真实性，《税收管理员制度（试行）》第六条规定，税收管理员的工作职责包括调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性。即税务机关将调查核实税务登记事项真实性作为加强管理的一项措施。有些税务机关以《税收管理员制度（试行）》此条规定为依据，要求税收管理员进行巡查巡管，提高税务登记事项的真实性，虽然可在一定程度上提高信息的真实性，但使税收管理员由《税务登记管理办法》规定的对疑点纳税人开展实地调查的有限义务演变为无限义务，造成纳税人义务向税收管理员的转移。如果税收管理员不履行此工作职责，在纳税人有严重违法行为造成巨大税收流失等严重后果时，则可能面临渎职的法律后果。

制度规定类职责、监控考核类职责等衍生性工作职责，也存