公共政策创新

公共政策创新

社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，通过国民

收入分配和再分配，对社会成员因为年老、疾病、失业、伤残等困难

提供的基本物质生活保障，但是制度欠缺造成了城乡参保机会不均等，覆盖面窄，层次偏低，保障不足，责任不清，立法滞后，损害了社会

保障制度的权威性、公平性和稳定性。

一是养老社会保险制度安排自身缺陷所产生的风险，自从社会统筹与

个人帐户相结合的养老保险制度实施以来，各地纷纷面临收不抵支的

险情，这种制度设计自身存有一定的缺陷，关键是回避了“转制成本”问题，造成个人帐户空帐运行。养老保险从过去的现收现付制转变为“统帐结合”的部分积累制，在职职工缴费进入个人帐户的部分不再

作代际转移，而是作为自己将来的一部分养老金，但是这一制度实施

必须解决“老人”和“中人”的“转制成本”，来解决上一代人的养

老问题。因为没有解决“转制成本”问题，仅仅希望提升缴费率和扩

大覆盖面来解决上一代人的养老问题，导致企业负担重、养老收支缺

口加大等多重风险存有。

二是我国还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，没有用法律

规范政府、法人和个人各自的责任和义务，扩大社会保障覆盖面法律

约束力不强，社会保障制度改革多是以部门行政法规出台，对企业的

约束力度有限。

三是劳动力市场不健全，企业认识不足，姿态不高。事实上各地做法

不统一，引起观望犹豫，心存侥幸，互相攀比，客观上产生不平等竞争。面广量大的小企业是当前扩面的主要对象，也是难点所在。这些

企业主认为增加成本，会丧失竞争力，能拖则拖，并不配合。

四是外来打工者普遍维权意识、参保意识不强。希望把投保的钱直接

发给自己，多拿点现钱在家庭建房、购买耐用消费品方面实惠一点，

而不考虑长远之计。有些老板怕缴纳费用、支付保险金，企业登记人

数能少则少，能不缴则不缴。此外，还有制度不配套，信息不完全且

不确切，部门配合不到位等问题。

今年五月我们考察了福州、东莞、常州等地，觉得社会保障制度改革，是一项十分严肃的工作和长期艰巨的任务，必须以人为本用科学发展

观指导公共政策创新，通过公共政策对人们的行为和事物的发展加以

引导，从制度安排层面确立社会保障公平正义的价值取向和经济社会

协调发展的政策取向，促进社会经济有序、稳定、和谐地可持续发展。

一、福州东莞常州社会保障改革的做法

（一）省级统筹覆盖到位核定基数公开操作

福州是一个省会城市，现管辖两个县级市和六县六区，全市人口658

万人，福州市区常住人口242万，去年国内收入达到1500亿元，财政

收入176亿，其中地方财政107亿元，人均GDP超过2000美元。据今

年一季度统计，福州参保单位17471个，参保人数516248人，人均缴

费工资839元。退休人数177517人，退休人员人均养老金水平580元，当期缴费2.82亿，当期支付3.08亿，不足部分由省财政负担。社保

模式采取省级统筹方法，福建省社会保障工作自1996年开始搞全省统

筹（不含厦门），从实际出发，缴费单位参加保险职工人数核定标准

按照企业应参保全部职工人数的100％，对少数缴费单位人员流动性大，难以确定参保人数的，当年应参保人数的核定标准不低于其上年平均

职工人数的80％。登记、基数、分解由劳动部门搞，地税部门负责征收，地税网络齐全、手段得力，省统筹面广量大，支撑能力强。福州

市参保情况已经做到国企百分之一百，集体企业百分之九十以上，非

公有制企业达到百分之七十以上。福州市台资企业比较多，参加保险

的基数每年调整，企业人数核定凭工商登记、税务登记，完成省里下

达的基数即行，以支定收，略有赤字，由省财政统一调拨。2004年福

建省财政预算安排社会保障支出12.45亿元，增长9.8％，确保离退休人员养老金按时足额发放。福州市企业职工社会养老保险省里核定12亿，地税统一征收11亿多，缺口由省财政补足。近年来福州市社会保

险的门槛进一步降低，国有企业下岗职工人到哪里，社保即可跟到哪

里。下岗职工解除劳动关系自谋职业，档案寄存有当地劳动部门职业

介绍机构的，可委托职业介绍机构为其代为缴纳基本养老保险费，继

续参加基本养老保险。下岗职工在寄存档案期间达到法定退休年龄且

没有工作单位的，可由其本人持档案寄存机构出具的相关证明和档案

材料向当地社保机构申办退休手续。下岗职工解除劳动关系后重新就

业的，新用人单位按规定为其继续缴纳基本养老保险费，原已一次性

缴纳至法定退休年龄的，其重复缴费年限的缴费工资基数在缴费工资

封顶线以下的，将职工前后缴费部分合并计算。若超过缴费工资封顶

线的，可将超过封顶线部分相对应缴纳的基本养老保险费退还本人。

下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业，其视同缴费年限和

参加养老保险的实际缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，按规

定享受相对应的养老保险待遇。

在保费年限上，下岗职工与企业解除或终止劳动关系后，凡按规定应

参保而未参保的，达到法定退休年龄时，其累计中断缴纳基本养老保

险费年限，每满一年相对应减发2％基本养老金（不含个人账户养老金），累计中断缴纳基本养老保险费年限的尾数不满半年按半年、超

过半年不足一年按一年计算。欠费可以补缴，企业与下岗职工和分流

人员解除或者终止劳动关系时，为其结清并告之社会保险费缴纳情况；如果企业或者职工本人存有欠费的，按相关规定分别予以补缴。企业

欠费部分确有困难暂时难以补缴的，不强行转移给职工个人，如职工

本人同意，可先由本人以垫付的方式补缴，并由企业与职工签订偿还

协议，明确偿还期限；企业或者职工本人欠费部分没有能力补缴的，

欠费期间不计算缴费年限。

福州市社会劳动保险公司规定外地到福州务工人员可转移、领取基本

养老保险金；累计缴费满15年的，可按月领取基本养老金，也可以一

次性支付。按规定农村户口的劳动合同制工人在与企业解除劳动合同时，经过劳动者本人申请，社会保险经办机构可以将其个人账户储存

额一次性支付给本人，并终止其基本养老保险关系。家居农村的劳动

合同制工人达到退休年龄时，累计缴费满15年的，可以按《福建省城

镇企业职工基本养老保险条例》的规定按月领取基本养老金；累计缴