焦利：三沙市的未来是建立中国南海省(特区)

今天的南中国海风起云涌，剑拔弩张。周边小国置中国的抗议于不顾，不断蚕食中国领土。随着美国、日本、印度、澳大利亚等国家的介入，尽管中国不愿意，但南海问题国际化的程度依然不断加深。

那么，南海问题应该如何解决呢？

首先，武力解决是最后的选择但并不是最优选择。当然，以武力做后盾，保持武力的威慑是必不可少的。

其次，多年来的事实证明谈判的效果很难让人满意。10年前中国与南海有关各方签署了《南海各方行为宣言》，但10年来南海并未因此平静。一些国家视《宣言》如废纸，屡屡挑战中国的南海利益。

鉴于这种打又不好打，谈又没效果的局面，我认为，在军事和外交途径之外，解决南海问题，还必须加强行政手段，即在南海建立一个省级的特区。

一、南海建省（特区）不仅可以宣示主权，而且可以真正有效地加强对南海地区的行政管辖

从历史上看，中国政府曾经多次通过建省的办法来化解边疆危机，强化对边疆地区的行政管辖。比如，新疆建省、台湾建省和东北的行省制改革。这三件事都是近代中国边疆地方政治制度演变中的大事，具有重要的国防战略意义。

（一）新疆建省

清政府在新疆本来实行的是军府统治。设置伊犁等处将军，总理新疆军政事务。对不同民族地区，则采取“因俗施治”的伯克制度进行统治。但无论军府制还是伯克制在守边方面都是有盲点的。清朝末年，随着沙皇俄国的野蛮扩张，新疆大片领土落入沙俄手中，左宗棠在收复新疆过程中，认识到军府制和伯克制的弊端，所以建议朝廷在新疆“设行省，改郡县”，取消伯克制度，以便加强行政管理。清政府采纳了左宗棠的建议，收复新疆后，清廷在1884年（光绪十年）正式任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚，以钦差大臣督办新疆事宜。刘锦棠采用循序渐进的办法在新疆各地设道、府、厅、州、县各机构，分别设官治理，把郡县制逐渐推广到整个新疆地区。因为清朝的官员都是“流官”，就是异地做官，不能在自己的家乡当官，所以，这样一来，大批满、汉官员进入新疆，有效地强化了新疆和中央政府的联系，使英国、沙俄等侵略者妄图全面占领新疆的企图落空了。

（二）东北改行省制

清朝在东北长期以来也是实行军府制，在盛京（今沈阳）、吉林、黑龙江三地分设“将军”管领，没有民政长官。又因为满人向来视东北为大清国的“龙兴之地”，所以，始终禁止汉人移居东北。这就造成了东北地广人稀、边境空虚的情况。结果沙皇俄国乘虚而入，侵占了大片领土。日俄战争之后，日本的势力也侵入了东北。为了守住大清的“龙兴之地”，朝廷派出了军机大臣徐世昌等人赴东北考察。在日俄两国的窥伺下，徐世昌等人只能以查办事件为名，对自己的国

土进行实地勘察，寻求对付强邻的策略。徐世昌等人考察回来以后，痛心疾首地说：“明明我之境内，而俯仰周旋，如适异国，犹且不得不含耻茹痛……则直可谓国体全失矣！”[1]（和我南海渔民现在的处境有点相似）。为了改变这种尴尬局面，他们向朝廷提出了一系列改革建议，最主要的是以下两条：

第一，徙民实边。就是开放禁区，允许汉人到东北谋生，以便充实边疆人口。

第二，改革东北官制，取消军府制，改设行省制。就是在东北设黑龙江、吉林、奉天3个行省，每个省设巡抚1名，管理行政事务。

清政府很快就批准了考察团的改革建议，经过一番紧锣密鼓的行政体制改革，终于在东北确立了行省制，并且打开了关内百姓“闯关东”的大门，有了大批的常住人口和有效的行政管辖，东北总算是守住了。

（三）台湾建省

由于缺乏海权意识，清政府在统一台湾之后，一直没有好好经营台湾。直到1874年（同治十三年），日本在“开拓万里波涛”的口号下，悍然出兵入侵台湾，清政府才如梦方醒。为了保卫台湾，清政府随即宣布废除内地渡台耕垦禁令，允许大陆移民前往台湾经营开垦。

1884-1885年的中法战争，法国对台湾的入侵，马尾海战的失败，直接促成了清政府的台湾建省。闽浙总督左宗棠鉴于台湾在整个国家安危中的重要战略地位，战后力主将原来隶属于福建省的台湾由道升格为省。军机大臣们在讨论复议左宗棠奏折时，一致同意台湾建省。

尽管由于清朝整体的国势衰微，中国在甲午海战中失败后，台湾还是被迫割让给了日本。但是，就在短短的建省10年期间，也切实加强了清廷中央对台湾的治理与管辖，因为建省，开放海禁，大批大陆移民前往台湾，加深了台湾与大陆的血肉联系，促进了两岸的交流和台湾的经济文化发展。

（四）历史的经验和教训

第一，“有民斯有土”。如果没有常住人口，没有老百姓，光凭军队是守不住边疆的。所谓有效占领，是指和平、持续、实际的主权行使行为。当初新疆、东北和台湾推行行省制，加强民事和行政管辖，把大量内地居民迁到边疆，就是这个原因。

第二，“存在就是被感知”。对一个地区行政管辖权的存在，必须被人切实感知才能有效。光喊口号是不管用的，你要有看得见的政府机构和老百姓在那里，别人才会承认你的管辖权。当初如果没有建省，没有道、府、厅、州、县各级行政机构及其官员的存在，新疆和东北大片的无人区早就被侵略者瓜分完了！

这些，对于今天如何捍卫南海主权很有借鉴意义。“存在就是被感知”，在宣示和保卫主权方面，这句话是有道理的。南海之所以出现多国多方哄抢局面，

根本原因是我们疏于管理、一直未予以开发造成了海上撂荒。而未开发的原因就是没有一套强有力、高级别的行政机构去组织和推动。没有形成让人看得见的、被感知的有效管辖。

建国以来，一直到今年6月21日以前，管理南海西沙、南沙、中沙群岛及其周边海域的一直是一个县处级单位，即中共海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛工作委员会(海南省人民政府西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处)简称西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)。西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)为海南省委、省政府的派出机构, 工委、办事处合署办公，“一套人马、两块牌子”。代表国家和海南省委、省政府对三大群岛及其海域行使主权和管辖权。

但是，这个成立于1959年的西南中沙群岛办事处只是一个县级单位，要管理200多万平方公里的海域及其中的岛屿，从它的级别、从它的人员配备、从它可调动的资源等各方面来看，它都是无法胜任的。所以，工作成效也是有目共睹。许多的岛屿无人居住、无人经营、无人管理，最终像无主物一样被别人收入囊中。

所以，加强我国在南海地区的行政管辖刻不容缓！

令人欣慰的是，2012年6月21日，我国政府宣布成立三沙市，取代原先的“西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)”，管理南海诸岛及其海域，管理机构的层级由县处级上升为地市级。这表明我国政府在加强对南海地区的行政管辖方面迈出了可喜的、坚实的一步！

不过，要管理200多万平方公里的海域，要面对南海周边六国七方（包括台湾地区）的复杂形势，地级市的力量依然不够。为了更好地实现对南海海域的行政管辖，下一步应该将三沙市升格为省级建制，将南海西南中沙群岛从海南省分离出来，变成直属中央管理的特区。下边还要设市或者县（可以尝试省直管县的架构），每个市（县）也要有相应的行政长官。

虽然因为有各方面的条件限制，未必可以马上开展工作，但是可以先配备各级机构人员并抓紧培训一大批懂得国际法、海洋法和海洋行政管理的干部，为今后的南海建省做好人才准备。目前，三沙市地方政府可以面向全球招商，开发南海。既为下一步建省做好物质准备，又可以体现行政管辖权的存在。就像当初的台湾、东北和新疆一样，只有当保卫南海从海上战斗、军人驻守发展到建立有效的行政管辖，组织渔业生产、开发海洋资源，用普通人的生活、生产、经济活动覆盖整个海域时，国家对南海疆域的巩固才算最终完成。

二、南海建省（特区）可大力推动国家经济发展

在建省推动经济发展方面，海南建省就是最好的例证。