贵州省秀山(黔渝界)至印江高速公路PPP项目

贵州省秀山（黔渝界）至印江高速公路PPP项目实施方案
铜仁市交通运输局
二〇一六年六月
目录
前言 (1)
一、项目概况 (4)
（一）项目基本情况 (4)
（二）经济技术指标 (5)
（三）PPP模式运作的必要性和可行性 (11)
二、项目运作 (15)
（一）项目工作组织 (15)
（二）项目运作方式 (16)
（三）项目公司组建 (18)
（四）项目资产权属 (18)
（五）项目合作期限 (19)
三、交易结构 (20)
（一）投融资结构 (20)
（二）回报机制 (21)
（三）绩效考核 (22)
（四）相关配套安排 (23)
四、财务测算 (25)
（一）测算原则 (25)
（二）测算指标 (25)
（三）测算边界条件 (25)
（四）测算结果 (31)
（五）补助确定机制 (33)
五、风险分配基本框架 (34)
（一）风险识别 (34)
（二）项目风险分配的原则和基本方案 (39)
六、合同体系 (42)
（一）PPP项目合同体系的构成 (42)
（二）政府对于各类合同的管控思路 (42)
（三）PPP 项目政府和社会资本合作协议基本框架 (42)
17.需要明确的其他事项。

(43)
（四）PPP项目合同核心内容 (43)
七、监管架构 (54)
（一）PPP项目合同中的授权关系 (54)
（二）PPP项目合同的监管方式 (55)
八、采购方式选择 (57)
（一）项目采购方式的确定 (57)
（二）对社会资本合作伙伴的资格条件要求 (57)
（三）评审办法 (58)
附件项目资本金现金流量表 (59)
前言
十八届三中全会以来，国务院相继出台了系列文件，明确了在公共服务、基础设施等领域鼓励发展政府与社会资本合作模式的政策导向。

财政部、发改委也相继出台了系列文件，积极推广运用政府与社会资本合作的PPP模式。

交通运输部、财政部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，积极鼓励社会资本投资建设和运营高速公路。

地方高速公路项目作为公共服务和基础设施建设的重要领域，将成为政府与社会资本合作的PPP模式今后发展的主要方向。

为探索贵州省交通发展投融资新机制、新模式，破解交通发展融资难题，贵州省积极推进开展PPP模式工作。

现对秀山（黔渝界）至印江高速公路建设项目采用PPP模式融资，组织开展PPP实施方案的编制工作。

实施方案的制定旨在明确PPP项目实施过程中的核心事项和关键环节，重点包括：识别项目风险并合理分配风险，明确项目的运作方式，明确项目投融资结构、投资回报机制等交易结构，明确PPP项目的合同结构体系和框架关系，明确项目推进的监管手段和方式等，为PPP项目的顺利推进和实施提供决策依据和参考。

实施方案编制的主要依据有：
1.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；
2.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；
3.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服
务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）；
4.《收费公路管理条例》（国务院令第417号）；
5.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；
6.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）；
7.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）；
8.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会财政部住房和城乡建设部交通运输部水利部中国人民银行令〔2014〕25号）；
9.《国家发展改革委办公厅关于印发<项目收益债券管理暂行办法>的通知》（发改办财金〔2015〕2010号）；
10．《公路建设项目代建管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2015年第3号）；
11.《公路工程设计施工总承包管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2015年第10号）；
12.《关于修改<经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定>的决定》（中华人民共和国交通运输部令2015年第13号）；
13.《财政部交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）；
14.《交通运输部关于在收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办〔2015〕111号）；
15.国务院颁布的《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号文）；
16.《贵州省政府办公厅出台关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》；
17.《贵州省秀山（黔渝界）至印江高速公路工程可行性研究》。

一、项目概况
（一）项目基本情况
贵州省秀山（黔渝界）至印江高速公路建设项目PPP项目（以下简称“本项目”或“秀印高速公路”）为新建项目，属于收费公路领域。

项目路线起于松桃县石梁乡两岔河附近黔渝交界处（AK0+450），经大河村、梁桥至松桃县石梁镇，设置石梁互通，再经石梁村、胜利村、周家湾、新光村、桶子头进入印江县境内。

本项目是贵州省“十三五”高速公路规划网地方高速公路项目，起终点分别连接G65包茂高速和G56杭瑞高速两条国家高速公路，本项目是贵州省东北部地区重要的纵向运输通道、贵州省东北部又一重要出省通道、铜仁地区跨越发展、协调发展的致富之路、铜仁地区重要的旅游集散通道，同时，本项目的实施也将进一步促进武陵山区老、少、边、穷地区经济协作发展。

本项目地理位置见图1-1。

图1-1 本项目地理位置图
（二）经济技术指标
1.项目区位与占地面积
本项目位于贵州省铜仁市境内，沿线经过铜仁市的松桃县和印江县，是铜仁等黔东北地区资源通江达海的重要运输通道。

项目用地总规模为362.60公顷（含连接线26.67公顷），主要拆迁建筑物种类以砖木结构为主，拆迁房屋总面积171100平方米。

表1-1 推荐方案征地拆迁种类和数量表
2.建设内容与投资规模
根据本项目可行性研究报告，本项目主线按四车道高速公路标准建设，路线全长52.677公里，其中松桃县境内10.35公里，印江县境内42.327公里，设计速度80公里/小时，路基宽度24.5米。

本项目总投资为710570.34万元，其中,建筑安装工程费用504953.90万元，具体见表1-2。

表1-2 本项目投资估算表
3.主要产出说明
本项目产出如下：
（1）路线
贵州省秀山（黔渝界）至印江高速公路全长52.677公里，设计速度80公里/小时，主线采用四车道高速公路标准建设。

本项目最小平曲线半径为800m/1处，最大纵坡为710米/4.3%/1处；项目占用土地共计4740亩（不含临时占地），沿线拆迁建筑物146071平方米。

（2）路基路面
本项目路基宽24.5米。

项目计有土石方工程5889千立方米。

其中土方1305千立方米、石方4584千立方米。

平均每公里10.27万立方米。

排水防护工程245374立方米，平均每公里4658立方米。

沥青混凝土路面层厚18厘米，路面面积共计467500平方米。

（3）桥梁、涵洞
全线桥梁均采用工艺成熟的桥型。

桥梁设计洪水频率：特大桥为1/300，其余桥梁及涵洞均采用1/100。

全线共有桥梁18994m/34座，均为大桥。

项目桥梁占路线总长的36.06%。

结合全线桥地形、地质条件，桥梁上部结构均为工艺成熟的预应力砼T梁，跨径一般为20m、30m、40m。

下部结构根据墩高一般采用双柱墩或薄壁墩，桥台一般采用U台或柱式台。

涵洞主要为钢筋混凝土盖板涵。

全线共有涵洞48道，平均每公里0.911道。

（4）隧道
特长、长隧道作左右洞分离设计，中、短隧道则结合地形及路线
情况考虑按小净距隧道分幅布线或作连拱设计。

隧道平面线形，一般均处于大半径的平曲线或直线上，个别隧道受地形限制，平曲线半径较小，但均能满足隧道内的停车视距要求。

隧道内纵坡一般不宜太大，全线短隧道按纵坡不大于4%控制，中隧道按不大于3%控制，长、特长隧道按不大于2.5%控制。

全线共计隧道12433m/12座，其中，特长隧道3615m/1座、长隧道4350m/2座、中隧道2892m/5座、短隧道1576m/4座。

隧道占路线总长的23.60%。

（5）路线交叉
本项目根据沿线的城镇分布、路网布局以及全线互通布置的均衡性等因素，全线共设互通式立体交叉5处，其中与杭瑞高速连接枢纽互通为利用在建郎溪互通，平均间距约13.17公里。

互通连接公路4条，共计8.7公里，其中石梁、木黄、合水连接公路等级为二级公路，共计5.7km；印江东互通连接公路等级为一级公路，共计3.0km。

（6）沿线设施
全线交通工程及沿线设施采用A级。

共计52.677公里。

1）交通安全设施
安全设施包括护栏、交通标志、交通标线、轮廓标、隔离栅、防护网、防眩板、活动护栏等。

2）服务设施
服务设施规模。

根据本项目实际，本阶段结合需要高速重庆段的服务设施的设置情况，全线拟设服务区1处，根据贵州省高速公路服
务区规划，本项目服务区按Ⅱ类修建。

服务区为木黄服务区（K12+100），其中，木黄服务区距离需要高速重庆段的隘口服务区约32.95km，距离杭瑞高速的印江停车区约46km。

下阶段，服务区位置可结合设计情况及业主需要进一步优化确定。

服务设施标准。

服务区内设置停车场、公共厕所、加油站、餐饮及小卖部等设施。

服务设施的景观设计。

服务区及停车区的建筑，应结合当地的民风民俗、建筑特色进行设计，与自然和环境融为一体，充分体现当地城镇风貌。

3）管理设施
管理机构。

本项目考虑在印江县鹅岭街道办大尧设管理分中心1处，并由该管理分中心及其下属收费分中心、监控分中心和通信分中心，负责全线的管理工作。

分中心下设置收费站、隧道管理站和管养工区。

另外，可结合服务区同址设置管养工区、交警站房、救援点等必要的路政管理用房。

收费站为包括省界一个主线收费站以及石梁、木黄、合水、印江东共
4个匝道站。

每座特长、长隧道设置隧道管理站一处，全线共设隧道管理站2个。

管理设施的等级为A级。

监控系统。

本项目的监控系统分两类配置：根据能力及服务水平分析，本项目一般路段按A21系统配置；特大桥、长隧道等桥隧相连路段采用A12系统配置。

与隧道管理站同址设置监控站，共2处。

收费系统：收费制式采用封闭式联网收费。

在各进出高速公路的
互通式立交处设置匝道收费站，全线共设置4个匝道收费站。

通信系统：通信系统包括光纤数字传输系统，数字程控交换系统（业务电话系统和指令电话系统），紧急电话系统，移动通信系统，闭路电视传输系统，通信电源系统和接地系统，管道及光缆工程。

通信系统用电负荷为一级负荷。

配电照明：电力负荷等级：监控系统、收费系统、通信系统的控制室紧急报警系统、隧道等重要设施的消防系统、应急照明系统采用一级电力负荷；管理中心、服务区综合楼、一般设施的消防系统采用二级电力负荷；其它设施采用三级电力负荷。

原则上每处管养工区、收费站、隧道管理所等均需设置变电所一处。

表1-3 主要技术经济指标表
4.运营养护内容
本项目运营养护内容主要包括本项目范围内的路线、路基、路面、桥梁、涵洞、隧道、路线交叉，以及沿线交通安全设施、服务设施、管理设施等的运营养护及应急处理（包括除雪、抢险等）。

5.资金来源
本项目估算总投资为710570.34万元，拟采用的资金筹措方案为：项目资本金为177642.59万元，占投资估算总金额的25%，由社会资本承担，项目资本金应为非债务性资金，项目其他建设资金由社会资本负责筹措。

融资资金532927.76万元，占投资估算总金额的75%，银行贷款利率为4.90%，项目资金筹措详见表1-4。

表1-4 项目资金筹措方案
（三）PPP模式运作的必要性和可行性
1.实施必要性
（1）是顺应国家财税体制改革的必然要求
国务院、财政部、发改委相继出台的系列文件中，积极推广运用政府与社会资本合作的PPP模式。

从国家发展大环境来看，在公共服务、基础设施等领域鼓励采用政府与社会资本合作模式将是今后发展的政策导向。

围绕中央改革精神，交通运输部于2015年初开展了经营性公路PPP模式试点工作，加快推进PPP模式在公路建设领域的推广和运用。

贵州省铜仁市人民政府根据本项目具体情况积极采用PPP 发展模式，是顺应国家发展大势和财税体制改革新精神的必然要求。

（2）本项目采用PPP模式运作能够保证项目全寿命周期成本降低、鼓励创新、提高服务水平
相对于政府传统采购模式，本项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比具有以下优势：一是政府和社会资本按照最优化原则分担风险，政府科学合理地向社会资本转移风险，减少政府压力；二是将项目从设计、施工到运营、养护等全寿命周期工作整合起来，全部由社会资本及其项目公司负责，激励社会资本进行创新、激励其在全生命周期内统筹考虑成本最小化；三是激励社会资本提高资产利用率，
利用单个项目创造多种收入来源，或者通过统筹利用其承担的多个项目取得规模经济效应；此外，在向使用者收费方面，通过社会资本运作通常可以比政府效率更高，实现更多收入；四是政府可对社会资本提供的服务进行质量、数量和及时性等方面的绩效监测和管理，按绩效向社会资本付费，并且罚劣奖优。

（3）是破解贵州省地方高速公路发展融资难题的必然要求
随着国家财税体制改革和投融资体制改革的推进，政府融资环境发生了很大变化。

根据新的政策，地方政府融资平台难以替政府承担融资责任，地方基础设施建设项目所需资金只有通过财政负担，负担不足地通过发行债券的方式解决。

尽管基础设施项目建设周期长、见效慢、收益低等特点与地方政府债券的发行条件符合，但政府债券的发行额度由中央财政部门确定，目前各地发行债券规模有限，远远无法满足经济社会的发展对交通基础设施建设提出的新需求。

根据财政部公布的2015年中央和地方预算草案的报告，2015年全国地方政府债券发行额度为6000亿元，平均分摊到每省的额度约200亿元，远远不能满足交通行业发展的资金需求。

就铜仁市而言，本项目投资规模大（投资估算71亿元），巨大的资金需求仅仅靠地方财政和发行债券都难以满足。

因此，本项目采用PPP模式运作授予社会资本收费公路特许经营权、吸引社会资本投资，可以大大缓解地方政府的融资压力和财政负担，解决项目建设资金的巨大缺口问题。

2.实施可行性
（1）具有一定的政策制度保障。

国家发展改革委、财政部、交通运输部相继出台的一系列PPP政策法规，明确了政府和社会资本合作的主要原则、范围、合作模式等，
并制定了具体的操作指南类文件作为实施的指导文件，为PPP模式的顺利推行提供了一定的政策制度保障。

（2）项目本身具备采用PPP模式的基础
本项目具有实施PPP模式的基础条件，主要表现为：一是该项目属于投资规模大、需求长期稳定的基础设施，属于国家鼓励社会资本进入的领域，符合开展政府与社会资本合作的基本条件；二是该项目已进行了大量的前期工作研究，已完成工程可行性研究，具备了PPP 模式推进的前期工作基础；三是已初步拟定了项目推进的实施机构，为项目的顺利推进提供了有力保障。

（3）获得铜仁市政府及财政、发改、交通等多个部门协力支持。

“十三五”以来，为缓解基础设施资金缺乏问题，铜仁市人民政府积极推广政府和社会资本合作（Public-Private-Partnerships，以下简称PPP）模式，以特许经营权为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥各方优势，提高公共产品和服务的质量和供给效率，实现政府、企业和社会多方共赢。

铜仁市人民政府会同财政、发改、交通等多个部门就本项目采用PPP模式多次组织专题会议讨论，并将协力支持本项目运用PPP模式，积极把本项目打造成为铜仁市PPP示范项目。

（4）对社会资本有较强的吸引力
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出“在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合
理收益”。

上述文件精神与规定有力保障了社会资本在PPP合作过程的运营权与收益权。

同时，本项目社会效益显著，具备一定的财务盈利能力和商业化运作的条件，极大程度降低了社会资本的投资风险，增加了对社会资本的吸引力，目前该项目存在潜在的社会资本投资方，有一定的市场参与度。

综上所述，本项目作为地方高速公路网项目采用PPP模式不仅符合国务院、发改委、财政部以及交通运输部现行有关政策要求，同时获得铜仁市人民政府以及交通局、发改、财政等部门的协力支持，且各项前期工作已基本完成，具备开展PPP模式的各项条件，采用PPP 模式运作是必要和可行的。

二、项目运作
（一）项目工作组织
1.项目实施机构
铜仁市人民政府（以下简称“市政府”）授权铜仁市交通运输局（以下简称“市交通局”）作为本项目的实施机构，由市交通局负责本项目的准备、采购、监管和移交等实施工作，以公平、公正、公开的方式择优选择合作社会资本，代表市政府与合作社会资本签订《投资协议》，与合作社会资本设立的项目公司签订《政府和社会资本合作项目合同》，并负责项目合作期内的履约监管工作。

2.项目公司
中选社会资本在铜仁市全资设立本项目的项目公司，项目公司通过与项目实施机构签署《政府和社会资本合作项目合同》，获取一定期限内项目的特许经营权。

在项目特许经营期内，项目公司负责本项目的投融资、勘察、设计、建设、运营和维护，提供优质高效的服务，并获得合理回报。

项目特许经营期届满后，项目公司将本项目设施及相关权益无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市政府指定机构。

3.其他政府部门
其他行业主管部门根据部门职能对本项目相应事项负责，如财政部门将政府财政支出纳入预算、审计部门对项目进行审计、税务部门在特许经营期内对项目公司合理征税等。

（二）项目运作方式
PPP项目没有固定的最佳运作方式，每个PPP项目都需要结合自身特点和参与者的管理、技术、资金实力，选择合适的运作方式并对之进行优化调整。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中，明确提出了委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等六种主要的PPP运作方式。

除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式还包括租赁-运营-移交（LOT）和建设-租赁-移交（BLT）等。

PPP项目选择运作方式时，主要考虑的因素如图2-1所示：
图2-1 PPP项目运作方式决策树
本项目为新建高速公路项目，项目投资规模大，而社会资本的融资能力较强，且对资金的筹集、使用安排更加合理，因此，需要通过社会资本投资来满足项目建设需要。

高速公路建设完成后运营难度较高，需要借助社会资本高效的运营管理效率。

本项目作为公共交通的重要组成部分，项目公司须在合作期满后将项目资产无偿移交给市政
府指定机构。

因此，从本项目性质及运作需求来看，适宜采用BOT（建设-运营-移交）方式进行运作，由社会资本或项目公司承担本项目的投融资、勘察设计、建设、运营维护和移交，合同期满后将项目资产及相关权利等无偿移交给市政府指定机构。

项目运作方式如图2-2所示：
图2-2 本项目运作方式
由市政府授权市交通局作为本项目实施机构，通过公开招标等竞争性方式选取社会投资人，由市交通局与中标的社会投资人签订投资协议，按投资协议约定，中标社会投资人组建项目公司，社会资本持有项目公司100%股权，由市交通局与项目公司签订政府和社会资本合作项目合同。

特许经营方式采用《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条第一种方式，即在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建、运营高速公路，期限届满移交政府。

政府和社会资本合作项目合同签署后，授予项目公司投融资、勘察、设计、建设、运营、养护及管理高速公路项目的权利，收取高速公路车辆通行费的权利，经营沿线广
告、服务设施的权利。

对于收费收入不足以弥补投资合理回报的部分，由政府通过政府预算，根据政府和社会资本合作项目合同的约定给予项目公司可行性缺口补助，并根据政策发展目标和社会公众目标定期对SPV公司开展绩效评价。

政府不参与项目的日常管理和决策，主要行使对项目的监督和管理权。

政府方将保证社会资本的合理收益，但也参与享有超额收益。

项目公司在特许经营期内自行承担合同约定的责任和风险，并于特许经营期届满时将本项目按协议约定完好、无偿移交给政府指定机构。

（三）项目公司组建
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条规定，“社会资本可依法设立项目公司。

”财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件PPP项目合同指南（试行）提出，“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。

”
根据上述规定，结合本项目实际运作需求，本项目的项目公司注册资本设置为177650.00万元，由中选社会资本持股100%。

（四）项目资产权属
项目合作期内，项目公司仅享有本项目经营权，项目资产归政府方所有。

合作期满后，项目公司将所有项目设施无偿、完好、无债务、无任何担保、抵押、质押地移交给市政府或其指定机构。

（五）项目合作期限
本项目采用PPP建设模式，属于经营性公路。

根据国务院《收费公路管理条例》第十四条规定：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。

国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”，结合本项目建设进度计划、交通量预测结果以及社会资本对高速公路类PPP项目合作年限的一般要求，拟定本项目建设期3年，运营期（收费期）为30年。