欧盟动物性食品安全法律法规对我国动物性食品安全的影响

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欧盟动物性食品安全法律法规对我国动

物性食品安全的影响

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农药、兽药残留和其他有毒有害物质超标造成的餐桌污染和引发的中毒事件屡见不鲜。以瘦肉精为例,据不完全统计,1998年以来,相继发生18起瘦肉精中毒事件,中毒人数达1700多人,死亡1人。2001年8月26日广东信宜市530人、同年11月7日河源市484人、2003年10月18日辽宁省辽阳市38人因吃含有瘦肉精残留猪肉中毒。研究表明,当人们食用了残留超标的动物食品后,会在人体内蓄积,产生过敏、畸变、癌变等不良后果,直接危害人体的健康及生命。

2．不安全动物性食品影响动物性食品市场。动物性食品安全问题给动物性食品市场最直接的负面影响，是降低了消费者对国产动物性食品的消费信心，进而减少动物性食品消费数量或寻找其他的替代消费品。我国牛奶抗生素超标，人们纷纷改变喝牛奶的习惯而喝豆奶，不少婴幼儿家长也不再选用国产奶粉转而购买国外品牌奶粉；由于“瘦肉精”事件的影响，一些地方居民不敢食用猪肉，转而食用牛、羊肉等替代食品。如果这些事件经常发生，不断强化消费者意识，并形成了国产动物性食品安全不如进口动物性食品的思维定势后，国产动物性食品的市场空间就会不断受到国外动物性食品的挤压，在对外竞争中败下阵来。

3．不安全动物性食品影响出口贸易。统计资料显示，2002年，在中国农产品进出口贸易总额比上年增长的情况下，动物性食品贸易却出现了滑坡。其原因是欧盟宣布全面禁止从中国大陆进口动物源性产品，随后日本、韩国、美国等主要贸易国也相继限制中国动物性产品进口，从而引发动物性食品出口全面受阻，并出现了出口欧盟的蜂蜜、水产品被大量销毁，各海关的退货单剧增的情况。欧盟禁令的直接起因是中国畜禽产品抗生素残留超标。由于中国长期以来没有重视兽药残留、农药残留和重金属残留等动物性食品安全问题，以现有的生产条件和检测设备根本无法达到欧盟的标准，因此面对欧盟的绿色壁垒，中国动物性食品出口遭遇严重挑战。

（二）我国动物性食品安全领域内存在的问题

1．我国食品安全法律法规体系存在缺陷。2009年我国出台了《食品安全法》，在食品安全事故频发的多事之秋，无疑是一阵及时雨。建立了食品安全风险评估和缺陷产品召回制度，降低了事故率，提高了食品安全事故的应对能力和效率。但是《食品安全法》的出台并不代表能够解决所有的食品安全问题，其第二章和第四章在一定程度上能推动动物福利的发展，但相对于我国严峻的动物福利形势无异于杯水车薪。它主要强调对食品加工、销售等中后期环节的监管，而动物性食品的饲养等环节不在本法的调整范围之内；另外《食品安全法》的调整对象是狭义上的食品，作为动物源性食品基本加工原料的各种禽畜却不是本法的调整对象；此外，《食品安全法》并未消除一些根深蒂固的食品安全问

题隐患，比如食品的污染源头问题，这是因为我们有两亿多的农户都在用分散的方式生产所有的鸡鸭鱼肉类。分散生产的方式没有得到根本改变，源头污染的治理不可能得到根本解决，食品安全隐患就不能彻底解决。

其次，在动物管理（尤其是养殖禽畜）中存在很多法律空白区，对常见的私滥屠宰、粗暴喂养、疾病疫控和长途运输等现象缺乏行之有效的监管。

2．动物福利立法的缺失。动物福利与人们的食品安全息息相关，承认和实施动物福利，能够保证动物良好的生存境遇；使动物处于生理、心理上的最佳状态，进而最大限度的发挥动物的作用，实现最大、最优质的动物性产出，是确保动物性食品安全的必然途径。

然而我国对于动物福利一直采取回避态度，早在2004年北京市曾经公布了一份动物福利法规意见草案，提出要考虑动物福利，要求人道慈善地对待动物，特别是在屠宰牲畜时，要尽可能减少动物的疼痛。这一意见稿很快被否决，一个主要理由是认为在中国这样的发展中国家，提出为动物福利立法，不切合实际，为时过早，太超前。作为中国第一部动物福利法律，最终却不了了之。

尽管我国很早就开展了对动物保护的立法，相继颁布了《野生动物保护法》、《动物检疫管理办法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《实验动物管理条例》和《国内贸易部饲料管理办法》等一系列法律法规。但令人遗憾的是，这些法律法规的立法目的受当时社会环境的制约，主要是从维护人类利益的角度出发，更多地规范了人类对动物资源的合理利用，基本上不将动物福利保护列入立法目的，对动物本身的福利和待遇问题规定的甚少。

3．监管部门权责不清。《食品安全法》在各监管部门之上设立食品安全委员会，并对卫生、农业、质监、工商和药监部门的权责做了明确规定，它明确了分段过程中各职能部门的责任。然而，综观整个食品安全监管的权力配置，整个体制仍然没有摆脱“分段监管”的老路。食品安全委员会仅是一个议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作，不具有垂直管理的职能。在食品安全委员会之下，各监管部门仍对食品安全分段实施监管。

另外，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调指导食品安全监管工作，似乎体现了建立统一监管机构的趋势，但同时规定国务院卫生行政部门同样也承担着食品安全综合协调的职能，食品安全委员会与其职能的交叉应如何处理，是一个值得进一步探讨的问题。

4．食品安全标准制定不科学。目前我国现有的关于动物饲养、运输屠宰、动物性食品加工销售方面的各项标准，参差不齐。有的规定比较合理、操作性强，能够有效的解决实际问题；有的与

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现实情况背离甚远难以执行，或者是有的标准制定出来了根本无法执行；更令人不安的是，在有些领域我们目前还尚未制定任何可供参考执行的标准。因此，许多标准无法在实践操作上实现统一和互补，在标准制定上难度很大，严重影响质检安全工作，为动物性食品埋下深深地安全隐患。

5．质量监督、检验技术落后。我国动物性产品质量监督体系主要由动物性产品质量监测体系，动物防疫监督体系，饲草饲料质量监测体系，兽药疫病监测体系，畜牧兽医器械质量监测体系组成，这五大体系为动物性食品安全起着决定性的保驾护航作用。

在我们国家，对动物性食品安全进行检验的机构有很多，譬如工商局、食品药品监督管理局、质量技术监督局、畜牧水产局、动检、卫生等各部门。但是，受地区经济水平、执法等方面的影响，各级行政区内执法效果不一、参差不齐；尤其在多数基层地区，检验检疫设备落后，技术人员业务水平能力较低，导致在基层许多项目无法正常开展或者检验结果的准确性出现偏差。特别是对生鲜食品和活体动物进行现场检验的设备不到位和技术落后，往往不能在现场作出快速而精准的判断。

三、保障我国动物性食品安全的措施（一）完善我国动物性食品安全法律体系

1．针对《食品安全法》，应当扩大其保护范围。改革开放以来我国居民的膳食结构发生了很大变化，动物性食品的消费量逐年上升，已成为居民生活重大组成部分。近年来，动物性食品因农药、兽药残留和其他有毒有害物质超标造成的餐桌污染和引发的中毒事件屡见不鲜。因此，将作为动物性食品基本来源的各类禽畜纳入本法的保护范围之内是符合当前实践需求的。其次，立法应与国际接轨，应将动物的饲养环节纳入调整范围之内。要制定出饲养过程中应遵循的种种标准。

2．完善现有的动物保护法律，填补动物管理（尤其是养殖禽畜）中存在的法律空白区；严格规范私滥屠宰、粗暴喂养、不合理长途运输等侵害动物福利的种种现象。

3．制定动物福利法。欧洲的动物福利立法已走在世界前列，这位我国制定动物福利法提供很好的借鉴范本。制定动物福利法，应从以下五个方面着手：在动物的生理方面，要保证适当的清洁饮水、保持健康和精力所需要的食物和食物营养均衡程度、动物的繁殖需求及动物的自由采食程度。在心理方面，要规定动物在运输途中的休息时间，禁止对动物的长途运输；此外，要禁止私滥屠宰和粗暴屠宰，以减少动物恐惧和焦虑的心情，尽可能的降低动物的应激反应。在卫生方面，主要是减少动物的伤病，保证动物不受额外的痛苦，并得到充分适当的医疗待遇；动物应由具备专业知识和技能的工作人员来照料，进行疾病预防和快速治疗，不使动物受到不必要的疼痛和应激。在动物饲养环境方面，要保证动物有

适当的房舍或栖息场所，能舒适的休息和睡眠。因此在制定动物福利法时，要对笼舍大小、笼舍清洁及舒适程度、生境条件、园区美化、休息区域、卫生监测、遮阳设施、应急措施、防护措施等方面做出具体的规定。在动物的行为方面，应保证动物表达天性的自由，为动物提供足够的空间、适当的设施以及与同类动物伙伴在一起，使动物能够自由表达正常的习性。如欧盟产蛋鸡的福利标准包括地面的管理和自由空间的生产方式。养殖方式采用散养方式和层养方式,并逐步取消笼养方式。层养方式中对窝、栖架和垫草料都有具体的规定。诸如此类规定都值得我国借鉴。

(二)建立以食品安全委员会为核心的高效监管体制借鉴欧盟地区的经验，以国家食品安全委员会为中心组建一个高效的监管体制，在现有机构设立的基础上充分发挥食品安全委员会的作用，国务院卫生行政部门完全可以将综合协调职责交由食品安全委员会，自身保留食品安全行政规章的制定权，以及食品安全出现问题后的调查处理权。由国家食品安全委员会来统一组织、协调、管理与食品安全有关的各项工作。进而从根本上改变食品安全分段管理的局面，真正达到统一协调的管理。

（三）建立科学合理的动物性食品安全生产标准

动物性食品标准化工作是提高动物性食品质量的重要技术基础，也是动物产品规模化生产、外贸出口的重要技术保障。我国已加入WTO ，制订出既符合我国国情又能与国际接轨的动物性食品安全标准已成为国家管理及现实生产中的迫切需要。《食品安全法》出台后明确规定食品安全标准不再分散由监管部门各自制定，而由国务院卫生部门统一负责制定，以避免不同标准之间的遗漏与冲突。

对我国目前现有的食品安全标准予以整合，并着手制定新的食品安全标准必须注意以下问题。第一，食品安全标准必须体系化，要创建结构合理，各类标准协调配套，逐渐与国际标准相统一的食品标准体系。第二，食品安全标准要具备科学性。任何标准的制定，必须进行前期的风险监测和评估，以调查结果为依据；为保证标准的可行性和先进性，需因地制宜结合我国公民的饮食结构与习惯，适当参照先进国家的食品安全标准而制定。第三，食品安全标准要因时而定，适应不同的发展阶段。标准体系是一个不断变化的动态系统，要根据市场需求、国内外技术发展动态、标准化法规等情况适时修订和完善。第四，要建立食品安全标准复核体系。通过食品安全标准不能一劳永逸，监管部门对通过标准的企业仍然要进行动态的复核程序，确认企业严格落实安全标准。

（四）提高动物性食品的质量检测水平

检测技术是衡量一个国家食品安全水平高低的关键。基于我国检测机构分散、检测设备陈旧落后、检测人员技术总体水平不高等现象，借鉴发达国家经验建立一套功能齐全、保障有力的

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