电力工程质量监督思考

电力工程质量监督思考
1986年，水利电力部设立“基本建设工程质量监督总站”，在各省（自治区、直辖市）建立“电力质量监督中心”站。

初步建立起电力工程质量监督体系。

随着社会主义市场经济体制不断完善，1998年《建筑法》和2000年《建设工程质量管理条例》相继颁布实施，电力工程质量监督工作逐步走上了一条法制化、规范化、科学化发展的道路,成为政府对电力工程建设实施监管不可或缺的有效手段。

随着中国特色社会主义进入新时代，政府深化“放管服”改革，电力体制改革不断深化，新能源规模化发展，互联网、人工智能等新技术、新业态的不断涌现，电力工程建设质量监督也面临着许多新的课题，新的任务，新的挑战。

2018年，国家能源局依法依规对全国电力建设工程质量实施统一监督管理，并成立国家能源局电力可靠性管理和工程质量监督中心（以下简称可靠性和质监中心）负责对电力工程质量监督机构的业务监督和指导工作，电力工程质量监督跨进新时代，开启新征程。

一、电力工程质量监督与行政许可
电力建设工程存在许可难、开工难、办证难由来已久，也是困扰电力建设依法合规的老大难问题。

究其主要原因，我们认为主要原因是我国的建设行政主管部门、铁道、交通、水利等各部门依照专业纵向分块，政府部门又按地域横向分割，导致监督管理纵横交错所造成。

如国家对建设工程的相关行政许可，除国家重点工程项目外，大多由住房和城乡建设部门履行行政许可。

但电力建设工程监督管理职责又在能源监管部门。

最有代表性的是输变电工程施工许可证办理难问题。

按照国家有关规定，建设单位在开工前，向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。

建设单位申请办理施工许可证，必备的条件之一就是“按照规定办理了工程质量监督手续”。

于是，有的地方建设行政主管部门就要求质量监督也必须在地方住建部门办理。

但是，从我国的行政管理体制来看，国家能源局负责对全国的电力建设工程进行质量监督管理。

按规定谁颁发施工许可证，谁就应当履行监督检查职责，特别是要针对取得施工许可证后条件发生变化、延期开工、中止施工以及发现违法违规行为及时处理等行为进行监督检查。

这就自然形成了管理职能上的交叉和监督上的盲区，甚至出现管理部门间的推诿扯皮现象。

为此，国家应当统筹协调有关部门，进一步理顺建设工程项目立项、核准、开工等行政许可与监管之间的关系，明确各方职责，监管成果或行政许可等效互认，打通行政管理的壁垒，消除监管环节的盲区，实现政府优质服务的无缝对接。

二、电力工程质量监督体制改革
2018年，国家能源局《关于进一步加强电力建设工程质量监督管理工作的意见》的发布，基本沿袭多年来的三级质监管理体系。

“可靠性和质监中心-质量监督站（中心站）-项目站”，这种监督体系中最重要的一级应当是“中心站”，应是质监工作的中坚力量，但现实中却成为体系中最薄弱的短板，大大地弱化了工程质量监督工作。

主要表现为中心站全部挂靠在电力企业，部分中心站不是独立事业单位法人，
主要负责人和工作人员均为兼职，中心站与所挂靠企业的职能部门或二级单位混编，有的甚至与工程参建责任主体（监理公司、建设公司）混编。

主要症结在于，中心站实行“挂靠”这种体制，实际上形成了“企业主导，政府指导”模式。

质监机构的人、财、物这些关键要素全部由所在挂靠企业负责并承担，国家能源局和地方能源监管部门都只是监督指导职责。

这种模式在过去的一定时期，曾发挥过重要作用，但现在已无法满足国家对质量监督工作“独立、规范、公正、公开”的要求。

导致部分中心站不愿意、不主动去发现工程质量问题，或设法把问题捂住，因为若将发现的质量问题按监督信息通道上报能源监管部门后，将使其所挂靠企业受到批评或考核，最终使质监机构反过来又受到其挂靠企业领导或上级的批评，监督成效大打折扣。

电力工程质量监督无论是从其性质、监督方式还是法规要求等各个方面，是政府的一项基本职能。

因此，电力工程质量监督机构理应像建筑行业的质监机构一样，成为法律、法规授权并由财政全额拨款的行政部门或行政管理类事业单位。

国家能源局应向国务院有关部门争取编制、机构，参照建筑工程质量监督体制，进一步改革现有的电力质监体制。

如果在短期内实现电力质监机构完全行政化有困难时，也可对现有电力质监体制进行优化。

但，下述几个问题必须得到解决：一是国家能源局应以政府购买服务的方式，正式委托电力质量监督机构代为履行其质量监督职责。

二是各质量监督机构应规范运作。

特别是在具有独立法人资格，有满足条件的专业技术人员和检测装备，以及站长由各省公司分管副总经理兼任，专职副站长主持日常工作等方面作出硬约束。

三是经费按“谁举办、谁负责”的原则，由举办单位收取适当的质量监督检测费用作为补充。

三、对电力建设工程质量监督管理职责划分
目前，国家能源局对全国电力建设工程质量实施统一监督管理。

但实际上对电力建设工程质量监督有管理职责和权限的行政部门还有国家能源局各派出能源监管机构、可靠性和质监中心、地方各级政府电力管理部门，业务组织结构如下图。

按照国家能源局《关于印发进一步加强电力建设工程质量监督管理工作意见的通知》国能发安全〔2018〕21号文件精神，国家能源局对以上机构和单位的主要管理职责作出了规定。

但管理职责并没有细化，管理界面并不明晰。

如国家能源局负责组织、指导和协调全国电力建设工程质量监督管理工作，派出能源监管机构负责对电力建设工程质量监督机构进行业务监督指导，地方各级政府电力管理负责对质监机构进行业务监督指导，可靠性和质监中心负责对质监机构进行业务监督指导。

仅从以上对质监工作的业务监督指导职责来看，质监工作大家都在管，但，又未回答具体管什么？怎么管？在实际工作中,质监机构的监督管理，不仅仅局限于监检业务，还有制度建设、组织建设、队伍建设等实质性内容。

如果这些管理机制不当、职责划分不清，就易产生监管越位、缺位以及错位现象,科学规范监管无从谈起。

江西丰城发电厂“11.24”特别重大事故的教训尤为深刻！国家能源局应当对各级行政主管部门的管理职权、管理角色(主角、配角等)以及管理幅度等出台责任清单和权利清单，通过进一步清理管理职能,规范流程，厘清管理界面，强化质
监机构和各级部门的履职尽责能力。

四、电力工程质量监督成果应用
电力工程质量监督的依据是国家能源局发布的《电力工程质量监督大纲》，其在对建设、勘察设计、监理、施工、检测及生产运行单等所有参建方的质量行为、实体质量和监督检测三个方面进行监督检查时，产生了大量的信息，形成了丰富的成果。

目前，这些成果仅仅在工程实施阶段加以应用，如发表工程转序、并网意见、出具工程监督报告。

在工程竣工投产后，就立即变成冗余信息，造成了极大的资源浪费。

这些成果没有深化应用，主要表现在与建设工程市场中的企业资质、招投标、信用评价、工程保险，乃至银行贷款之间缺乏有效联动。

特别是参建单位在工程建设阶段的遵纪守法、违法违规、诚实守信以及实体质量优劣等信息如不能及时反馈给市场，一方面造成政府部门对现场约束力有限，强制性得不到体现，权威性下降，另一方面由于对违法违规企业的惩戒作用不足，违法违规成本过低，严重影响了电力建设市场的公平竞争环境。

为此，我们建议：一是建立全国电力工程建设市场联动机制，实现“市场”与“现场”的有效对接，依托平台实现监管信息互联互通，做到全透明、可核查，提高监管效率和水平。

二是尽快建立全国统一的建设工程质量监管信息系统，为政府各个部门提供统一信息服务，便利各部门、各行业之间的互联互通、业务协同，避免产生“信息孤岛”。

实现资源共享，形成监管合力。

把“公开、公平、公正”落到实处。

目的是逐步培育参建各责任主体更加注重自我管理，自我约束，从而使工程建设市场更加规范有序，企业
更加自律，监管更加有力。

五、电力工程质量监督检查方式方法
随着工程建设规模和电力建设工程的发展，现行质量监督检查方式方法已不能适应当前的电力建设需要。

一是以阶段性监督检查为主的监检方式已不适应电力工程建设要求。

在一些工程量较大的地区，已不可能对每个工程都实现地基基础、主体结构、电气安装和工程竣工验收等阶段的“到位”监督，《电力工程质量监督检查大纲》中的抽查项目和内容也渐渐流于形式，得不到严格执行。

二是质量监督的方法基本上还采用“敲、打、看、摸”的方法。

虽然有的已采用检测仪器对影响结构安全及重要使用功能进行科学检测，但应用范围有限，随着电力工程“四新”的广泛运用，如果不能对工程质量进行科学检测，以数据说话，监督结果只会权威性不足，严谨性不够，监督质量也就难以保证。

在当前国家深化“放管服”改革，强调加强事中、事后监管的大背景下，我们要进一步转变理念，创新质量监督检查方法和手段。

一是注重政府宏观监管与建设主体责任的有机统一，不断优化质量监督内容，把工作重心放到监督参建各方质量行为上来。

不断强化参建各方的主体责任。

二是改变原来的预约式、应召式阶段性检查，探索差异化等监督方式，并按照国务院的要求，积极推进电力工程的“双随机、一公开”，即在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。

三是积极推进“互联网+监督”。

充分利用“大云物移智”新技术，为工程质量监督打造一个全新的监管方法，成为施工现场监督检查的“千里眼”，实时了解掌握工
程质量状况的“顺风耳”，提高工程质量水平的“助推器”。

不断提高监管效能，又切实减少对企业正常生产活动的干扰，进一步提升优质服务水平。

作者:杜增单位:国网安徽省电力公司张学平。