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新《预算法》解读(上)
新《预算法》解读（上）贾康财政部财政科学研究所研究员二0一四年十月各位都知道，在全面改革的新阶段上，党的十八中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化这个要求。
这样的国家治理现代化的制度建设和机制连接对应的是要在社会主义市场经济的进一步的完善的过程中间，发展和构建现代市场体系，而现代市场体系，它又直接连接着服务于国家治理现代化要形成的一个治理的基础和重要支柱，就是现代财政制度。
从国家治理的现代化，到现代市场体系和现代财政制度这个逻辑连接，它实际上又连接到新近十八届四中全会所确立的法制化的通盘部署。
法的建设，它的意义对于一个国家的治理现代化，是带有统领全局意义的。
我们在推进社会主义法制建设过程中间，方方面面都需要有从立法到整个法律体系，更有效运作的这个制度建设。
其中和现代财政制度密切相关的，有一个预算法的法制建设问题。
这就是我们今天所谈的主题的这样一个特定的意义重大的法。
预算法在某种意义上可以称为，准宪法，一个国家的根本大法是宪法，宪法要作为最上位的法来规范协调所有的方方面面的具体的法律。
而在各种法律中间，为什么这个预算法有非常突出的，被称为准宪法的地位呢。
是因为我们前面说到那个逻辑连接，整个国家治理，它的基础是财政，而财政它的运行载体是表现为每个时间段上都必须按照规范来编制的，体现政府公共资源配置，钱从哪里来用到哪里去的这样的预算。
这个预算体现着整个国家政权体系，各级政府它活动的范围、方向、重点、和其中的政策要领，它就体现着国家怎么样履行它的职能。
作为国家治理的这样一个基础和支柱的财政，它的运行是以预算为载体的。
预算当然就是必须在体现着现代法制精神的这样的一个逻辑上，规范政府的所有职能履行的行为。
预算法就是需要把政府的行为放在这个法制的笼子里面，是这样的一个对于全局有重要意义的法律建设。
我们现在看一看，我们国家的预算法大致是怎么的一个，它的立法建设过程。
改革开放之后，我们是在1991年10月曾经，那个时候还有国家发布的《国家预算管理条例》，进一步推进到1995年1月1日正式实行了《预算法》。
新预算法解读
整理课件
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• 如何解决权力过于集中的问题是改革的 关键。
• 修订预算法实际上就是把过于集权行政 运作的体制分散在一部预算中，让其妥 善处理各级政府间、政府与部门、政府 与人大间的权力配置关系，同时允许更 多的公民参与到预算决策和预算监督的 过程中。
• 这实际上是分权的过程，关进笼子的过
程，是法治化的过整程理课。件
• 现象——
• 很多地方政府在年初提交人代会审议 的预算草案，和次年提交人大常委会 审议的决算草案存在很大偏差，有的 地方预算占决算的比重不到50%。
整理课件
23
• （二）怎么样来设置预算权力？
• 预算权力是分权制和分享的关系。
• 人大、政府和公民分享预算权。预 算审批是人民代表大会的权力，预 算的执行是政府的权力，对预算进 行监督，然后看绩效究竟如何，这 是民众的权利，不能少了任何一方。
• 是对国家政治体制的血液循环系统的改革， 关系到政治体制改革的走向。
整理课件
16
• 为什么《预算法》的修订如此之难？
• 因为预算制度是对财政支出的节制，是 对政府权力的限制，使其不能随意挥动手 中的权杖。它更涉及对现行公共资源的重 新配置，是各级政府间、政府和部门间、 政府和人大间利益权利关系的重构。
• 代表的组成、来源都需要进行改革。
• 期待：人大开会，不是听报告，不是鼓掌，
而是专门审预算。 整理课件
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• （四）央地权力调整问题
• 现行《预算法》规定，国家实行一级政府 一级预算，共设立中央、省、市、县、乡 等五级预算。
• 该法同时规定，中央和地方实行分方财权和事权分配上的不
• 2004年 全国人大正式启动修订工作， 每年召开大型会议，多次进行讨论。
预算法讲解
期”问题，容易导致收入
征收部门在经济增长放缓
时，为完成任务收“过头
税”，造成经济“雪上加
新预算法增加规
定，各级人大预算审
1
查的重点是：预算安
排是否符合国民经济
和社会发展的方针政
策，收支政策是否可
3
对内下容3 级。政预府算的审转核移的性重支点出由预平算衡行投是状资；否态项重规、目点范赤的支、字预出适规当模算和等向安重
方各级预算按照量入为
出、收支平衡的原则编
制，不列赤字。 实际上
，地方政府出于发展需
要，采取多种方式融资
，已经形成较大规模的
既坚持从严控制地
方政府债务的原则，又
3
适应了地方经济社会发
3
展的需要，从法律上解
决地方政府债务怎么借
有利于把地方政府融资引导、到怎阳么光管下、，怎建么立还起的规问范 合理的地方政府举债融资机题制，；有利于人大和社会
大 排
支出预算和政策拓展。
是否适当；
亮点三：透明预算首次入法，从源头上防治 腐败
公开透明是现代财政 制度的基本特征，也是党 的十八届三中全会，对财 税体制改革，提出的一项 基本要求。新《预算法》 将预决算公开首次写入法 律，从公开的内容、公开 的时间和公开主题等方面 ，都做出了比较明确的规 定。
新预算法增加规
为什么要修订《预算法》 一 原来的预算呢法？滞后于预算管理
改革的实践。
二 在一些重大的事项上，缺乏明确而严 格的规定。
三 按照深化财税体制改革，建立现 代财政制度的要求，在预算管理 上要有新的突破。
亮点一1、政府全部收支纳入预算，完善全
口径预决算体系
实现全口径预
算管理，是建立现代财
新《预算法》解读
新《预算法》解读第一章规定了预算的范围和编制。
根据我国的政治经济体制，预算分为中央预算和地方预算。
中央预算根据国务院的决定进行编制，地方预算则由各省、自治区和直辖市的人民代表大会常务委员会根据上级人民代表大会的决定进行编制。
编制预算需要进行综合预测，考虑经济发展趋势、财政收入和支出情况等因素。
预算编制需要经过科学论证和政府决策的程序，确保预算的合理性和可行性。
第二章详细规定了预算的审定程序。
根据法律规定，预算经过多个环节的审查、研究和讨论，经过国务院、人民代表大会审议通过后才能生效。
预算的审定程序包括初步审核、初步决策、初步公布、体现人民代表大会的决策、参与预算会议等环节。
预算的审定过程需要充分考虑社会公众利益，确保各项政策的科学性和经济效益。
第三章规定了预算的执行和监督。
预算的执行需要按照法定的程序进行，不能擅自调整和违法改变。
同时，各级财政部门需要对预算执行情况进行监督和检查，确保资金使用的合法性和正确性。
对于预算执行过程中发现的问题和违法行为，需要及时进行处理和追责，保证预算执行的规范和效果。
第四章规定了预算审计和评价。
预算审计是对预算执行结果的终审，需要对预算的财务状况、经济业绩、社会效益等进行全面评估。
预算审计的结果应当反映真实情况，发现问题和不足，并提出相应的整改措施。
预算评价是对预算执行过程的监督和评价，需要对预算的落实情况、政策效果、资源利用效率等进行评估，为预算决策提供科学依据。
第五章规定了预算的公开和信息化管理。
预算信息的公开是提高政府透明度和民众参与度的重要举措。
预算信息应当公开发布，方便社会公众和利益相关方了解和监督政府财务状况。
同时，预算信息的管理需要借助现代信息技术手段，提高信息的及时性和准确性。
总结来说，《预算法》是我国财政管理的基本法律，对预算的编制、审定、执行、监督、审计和评价等方面进行了规定，是保障预算合法性和有效性的重要法规。
通过预算法的实施，可以提高政府财政管理的科学性和规范性，加强对财政资源使用的监督和管理，增强社会公众对财政活动的信任和参与度。
预算法.详解
13财政汲取力：
• 在理论界,一般把地方政府财政能力界定 为地方政府在其辖区内,按照法定税率、 税基,筹措地方财政收入的能力,并将其 作为政府间财政转移支付标准确定的基 本依据； • 在实践中,衡量地方政府财政能力的强弱, 一般选择诸如地方政府财政收入、或考 虑了人口因素的人均财政收入、或者更 为广义的人均应税资产价值
18：财政债务率
• ：反映地区当年可支配财力与政府性债 务余额的比例。即：财政债务率=政府性 债务余额/当年可支配财力，警戒线为 100%。
19、地方债务国际警戒线：
• “国际警戒线”是“国际上对政府债务 安全性的界定，当前国际上普遍认同的 是马斯特里赫特条约中的两个临界值指 标：一个是政府债务余额占GDP的60% ，一个是财政赤字占GDP的3%。”这两 个指标也是国际公认的“预警线”。政 府债务低于这两个指标，通常就被认为 是安全的，超出指标则意味着风险上升 。
23、权责发生制：
• 权责发生制以权利和责任的发生来决定 收入和费用归属期的一项原则。反之， 指凡是在本期内已经收到和已经发生或 应当负担的一切费用，不论其款项是否 收到或付出，都作为本期的收入和费用 处理凡不属于本期的收入和费用，即使 款项在本期收到或付出，也不应作为本 期的收入和费用处理。
24、收付实现制：
• 是国际上公共财政管理的发展方向。我国长期以来实 行的是以收付实现制为基础的预算会计，仅能够核算 反映政府年度财政预算收支情况，无法完整反映政府 拥有的资源、政府的各类负债、政府的运行成本和费 用，对政府财政能力和财政责任不能科学有效的会计 记录、分析评价和报告披露。建立权责发生制政府综 合财务报告制度，可以全面反映一级政府的资产和负 债情况，以及政府的运行成本，对于深化公共财政改 革，加强政府债务管理和预算绩效管理，建立地方政 府发债评级机制，推进政府财务分为向上公开，以及 建立现代财政制度等都具有重要而深远的意义。
中华人民共和国预算法解读
新《预算法》修订的认识关于《预算法》《中华人民共和国预算法》是指由国家权力机关经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律。
现行《预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。
并于1995年1月1日起施行。
该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性大法。
此后，历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。
关键词：新《预算法》、修订背景、修订过程、改进突破一、对《预算法》修订背景的认识财税改革是中国当前推进经济体制、政治体制和社会体制等各方面改革的基础和引领。
其中，预算制度是财税体制改革的核心与关键。
现行《预算法》自1995 年施行以来，对于规范财政预算管理发挥了积极作用。
然而随着我国经济体制改革的逐步深化和公共财政制度的建立，新情况、新问题不断出现，现行体制的制度优势正在削弱，《预算法》已难以满足新形势发展的基本要求。
”其预算编制、预算体系、预算内容、预算调整等处理往往被学界认为不科学，也不合理，遑论透明。
也正因此，无论理念还是条文，这一法律长期被指斥为更类似政府内部条例，而不是面向社会公众的现代法律。
从财税体制改革本身来看，《预算法》也大大滞后于各项财政管理上的政策调整和制度创新，现行《预算法》已经实施17年，而中国财政近些年连连增收，已经迈向10万亿大关，法规与现实之间脱节再也难以回避。
也正因此，《预算法》的修订迫在眉睫。
二、新《预算法》的修订进程及启示2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改预算法的决定》。
预算法修订启动于2004年，其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上并不多见。
翌日新华社发布的决定全文显示，新预算法对现行预算法的修改多达82处，在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点，但最引人关注的莫过于新预算法对现行法“央行国库”的保留和对财政专户的限制，颠覆了之前二审稿、三审稿中新提出的表述。
新预算法解读
新《预算法》有哪些亮点?答：1、立法宗旨得到突破。
新《预算法》提出“规范政府收支行为”宗旨，对比原预算法“健全国家对预算的管理”的立法宗旨，突显了预算法从管理法向控权法的转变。
建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，表明新预算法更强调约束政府预算行为的手段，其功能就在于控制、约束政府的预算权，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化，从而完成“帮政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”的转变。
2、细化预算编制。
一方面，预算编制的依据更全面，包括：年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求、跨年度预算平衡的需要、上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果、本年度收支预测。
另一方面，政府收支科目更细化，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。
3、有限“开闸”地方举债。
新预算法虽然规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”，但同时又规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。
这一规定为地方政府平衡预算提供了法律依据，一方面可使地方政府通过举债解决建设资金来源问题，另一方面也可以有效降低地方政府利用各类融资平台举债所形成的债务风险。
4、确立全口径预算体系、健全透明预算制度。
新预算法第五条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
这符合现代预算完整性原则的要求，实际上属于全口径的预算体系。
当然，其中的社会保险基金收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费和一般公共预算中转移进来的收入。
新预算法第十四条明确要求，经人大批准或政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批准(复)后二十日内向社会公开。
这既是现代预算管理的要求，也是对纳税人和社会大众关切的回应，更是对十八届三中全会有关深化财税体制改革之实施全面规范、公开透明预算制度精神的落实。
新预算法修订解读PPT精选文档
• 新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条， 新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条， 第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条， 删除了4条。
9
一、预算法修改的必要性和紧迫性
1
预算是财政的核心，现代预算制度
是现代财政制度的基础。预算法是财税
领域的“龙头法”，这部法律的修订，
对于构建法治政府有着极为重要的意义
，可以说是全面落实依法治国的突破口
。
5/21/2020
因此，修改预算法，是规范预算行为， 推进预算管理科学化、民主化、法治化 的迫切需要，是深化预算制度改革、建 立现代财政制度的必然要求，是依法治 国、提高国家治理能力的重要保障。
• 2014年8月31日，与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7 票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会 第十次会议上高票通过，新预算法诞生。
5/21/2020
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搭建现代财政制度框架
5/21/2020
新预算法全面贯彻了党的 十八大和十八届三中全会精神， 充分体现了党中央、国务院确定 的财税体制改革总体要求，以及 近年来财政改革发展的成功经验 ，同时也为进一步深化财税改革 引领方向，在预算管理诸多方面 取得了重大突破。
一是限制主体，经国务院批准的 省级政府可以举借债务；
二是限制用途，举借债务只能用 于公益性资本支出，不得用于经常性 支出；
3 三是限制规模，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，
《中华人民共和国预算法》解读PDF.pdf
《中华人民共和国预算法》解读（2015年3月9日）2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改<预算法>的决定》，《决定》自2015年1月1日起施行。
人民日报评论称：“这部法律的修订，对于构建法治政府，推动治理现代化，有着极为重要的意义。
”一、新《预算法》出台的背景新《预算法》的出台，经历了漫长的酝酿和修改过程。
原预算法于1994年3月22日经第八届全国人大第二次会议通过，1995年1月1日起正式施行，对规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。
但随着社会主义市场经济体制的发展和完善，以及公共财政体制的逐步建立，原《预算法》已不能完全适应形势需要，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要全面修改。
2013年11月12日，中共中央政治局通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，要建立现代财政制度，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
2014年6月30日，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中指出：要改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。
- 1 -在这一历史背景下，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议高票通过了《关于修改<预算法>的决定》。
《决定》自2015年1月1日起施行。
历时十年、跨越三届人大、经过四次审议的素有“经济宪法”之称的《预算法》修订终于落下帷幕。
二、新《预算法》的基本框架及主要内容（一）新《预算法》的基本框架新《预算法》共11章，101条，具体包括：总则，预算管理职权，预算收支范围，预算编制，预算审查和批准，预算执行，预算调整，决算，监督，法律责任，附则。
（二）新《预算法》的主要内容1、完善政府预算体系，健全透明预算制度。
一是建立全口径“四本”预算，预算体系更加完善。
新《预算法》解读
编 制 原 则
中央一般公共预算包括中央各部门预算和中央对地方的税收返还、 转移支付预算。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对 上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支 出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不 列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目 分别编制，做到收支平衡。
建立预决算公开透明制度
建立预决算公开透明制度 强化法律责任制度
完善预决算审查监督制度
1、明确预算法的本质
新修改的预算法将原法“强化预算分配和监督
职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约 束”，将“健全国家对预算的管理”修改为“加强 对预算的管理和监督”，预算法从过去的政府管理 法转变为规范政府法、管理政府法，从过去“帮助 政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，政府 从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督 的对象。这是一个重大变化。
1
预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度 的基础。预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的 修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说 是全面落实依法治国的突破口。 因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科
学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改
革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高 国家治理能力的重要保障。
举借债务只能采取发行 地方政府债券的方式，不得 采取其他方式筹措；
3、明确举债方式
除法律另有规定外， 地方政府不得在法律规定 之外以其他任何方式举借 债务；
不得为任何单 位和个人的债务 以任何方式提供 担保。
解读新预算法
解读新预算法一、完善政府预算体系、细化预算编制随着这几年的发展，预算管理体制得到了全面的优化，国内预算方案已经得到了很大的调整，一些项目规划方案已经完全被政府预算所控制，受到有关部门的监督与管理。
这一点与现代化的预算管理体系具有一定的联系，实现了全方位预算改革的调整。
所以，新预算制度除了有关预算外资金的内容，又做了新的规定：全部收入纳入国家财产，任何机构都没有权利对其加以利用，这样被认为“腐败温床”的小金库就再也无藏身之地。
对于相关科目的划分，要遵循一定的经济性的原则。
只有按经济分类才有助于公众知晓资金用处，并方便对政府支出进行经济分析和行使监督权。
二、确定了全新的预算口径在新预算法中，还明确规定了全口径预算体系的建立。
在该体系中，主要包括了对国有资本经营预算、政府性基金预算以及社会保险基金预算和一般的公共预算这四项内容，同时，也进一步对着四本预算之间的功能与关系进行了明确的规定。
此外，新预算法还进一步把从中央到乡五级的政府预算体系进行了完善的规定，将其中不具备设立条件的相关预算设立条文删除掉了，以此来充分的体现出了现代化预算的完整性要求，也在此基础上来实现了全口径预算建立改革方向的优化完善，使得预算范围实现了全面的扩大，并更好地提升了预算的完整性。
三、增加了预算公开透明度实现预算工作的公开性，对于确保群众对财政预算的各项权利，具有积极的影响。
新的规章制度将“建立全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”纳入了规则总体系。
实现了相关规定的科学化。
制度条列明确提出“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会允许的一系列制度措施，必须要在获得肯定之后的一定时间范围内进行调整，并将其转给相关部门进行检查审核，然后再具体投入使用中，必须要在规定的时间范围内对外进行公开，同时要根据涉及到的标准要求，将上述规范标准公开，牵涉到国家相关机要文件的必须要严格考核。
通过这些规范，进一步实现公开化与透明化，促进国家经济的稳定发展。
新预算法解读
新预算法解读《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义讲解提纲：一、预算与政府(预算法基本知识)二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）三、重点条款分析第一课时第一讲预算与政府(预算法基本知识)预算法新闻导读今年预算执行的第一季，是新《预算法》正式施行第一季。
在全省经济爬坡过坎、转型升级的关键节点上，如何平衡稳定与发展，应对经济新常态？财政的“主攻手”必须给力。
数据显示，今年我省财政支出大幅提速：在3月13日前，我省已争取和取得中央一般性转移支付资金1002.4亿元，省级已下达市县或分配省级部门使用997.7亿元，占99.5%；已争取和取得中央专项转移支付资金406.8亿元，已下达市县或分配省级部门使用248.6亿元，占61.1%；省级专项转移支付资金189.7亿元，除据实结算等特殊项目外，已下达市县157.5亿元，占83%。
十年磨一剑的新《预算法》，今年1月1日起正式施行。
新《预算法》明确规定，县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。
这意味着，国家首次在法律的高度上规定了预算资金支出的时间表。
“1月12日，省人大正式批准了2015年省本级预算。
以这个时间为原点，我们认真部署，全力落实。
”省财政厅领导介绍，“目前，除了新《预算法》规定据实结算等特殊项目的转移支付外，省级预算安排的对下转移支付已经基本到位。
”事实上，加快预算批复和资金下达进度，除了是对法定要求的遵循，更是应对发展挑战的需要。
根据我省财政今年预算安排的“路线图”，首先要兜牢民生的底线。
据介绍，今年省级财政立足保基本、兜底线，重点保障低保养老等民生支出。
到目前，已拨付城乡居民养老保险资金11亿元、城乡低保补助资金9.2亿元、农村五保供养资金3.6亿元，对于保障全省社保对象的基本生活进行了全面铺垫。
医保方面拨付新农合补助资金37.29亿元、城镇居民医保3.51亿元，城乡医疗救助资金 0.22亿元、基本公共卫生补助资金20.8亿元。
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亮点 四 ： 规 范 地 方 政 府 债 务 管理 ， 严 控 债 务
ＮＩ ． 险
建 设楼 堂馆 所 的 ， 责令改正 ， 并 对 负有 直 接 责任 的主 管人 员 和其 他直 接 责任 人 员给 予撤 职 、 开 除
原《 预 算 法》 规定 “ 地 方 各 级 预 算 按 照 量 入 为
绩 效 评 价 在 有 关 预 决 算 审 查 的 章 节 中 ， 明 确 要 求 人 大 负 责 审 查 年 度 预 算 如 何 提 高 绩 效 以 及 重
亮点＝ Ｆ ｒ ： 首 次 规 定 财政 转 移 支 付 制 度 。 推 进
基本 公 共服务 均等化
国 家 现 行 财 政 转 移 支 付 制 度 ，是 ５ － ） － 税 财 政体 制改革 中的成功 经验 ， 对 于 缩 小 地 区 间 财 力差 距 、
腐 败
公 开 透 明是 现代 财 政 制度 的基本 特征 ， 也是
党 的十 八 届 三 中全 会 对 财 税体 制 改 革 提 出 的一
项 基 本要 求 。新 《 预 算 法》 明确 要 求 “ 经 本 级 人 大 或者 常委 会 批准 的预 算 、 预 算调 整 、 决算、 预 算执 行情 况 的报 告及 报 表 ， 经 本 级 政 府 财 政 部 门 批 复
出 、 收 支 平 衡 的原 则 编 制 ， 不 列赤 字 ” 。但 实 际 上 ，
处分” 。这 些 规 定 从 预 算 的 编 制 环 节 、 预 算 执 行 环
节 、监督 环 节等 进 一步 明确 硬 化预 算支 出约 束 ， 为 随意 、 任 意 调 整 预 算 行 为 打 上 了句 号 。
结 构 、 明 确 管 理 制 度 等 四 方 面 作 出 了 规 定 。这 些 规 定 为 进 一 步 完 善 分 税 制 、建 立 事 权 与 支 出责 任 相 适 应 制 度 奠 定 了法 制 基 础 ，有 利 用 于 优 化 转 移 支 付结 构 ， 提 高 转 移 支 付 资 金 分 配 的科 学 性 、 公 平 性 和公 开性 ， 缩 小地 区间财 力差距 、 推 进 基 本 公 共 服 务均 的等化 、 促进 区域协调 发展。
式 明确 了 我 国 公 共 财 政 预 算 收 支 中 的 绩 效 管 理
制 性 规 定 。这 个 规 定 既 坚 持 了 从 严 控 制 地 方政 府
债 务 的 原 则 ， 又 适 应 了地 方 经 济 社 会 发 展 的 需
要 求， 史 无前 例 ， 并 将 绩 效 的 思 维 贯 穿 于 预 算 编
制 Ｎ １ ． 险 等 五 个 方 面 对 地 方 政 府 举 借 债 务 作 出 限
亮点 七 ： 预 算 绩效 首次 入 法 ． 强 化 预 算 绩 效 管理
预 算绩 效 管理 是 新 预 算 法 的 生命 线 ， 新《 预 算法》 首 次 提 出预 算绩 效 的概 念 ， 首 次 以 法 律 形
举借 债 务 的情 况等 重 要事 项 作 出说 明 ； 公 开 部 门 预算、 决算时 ， 应 当对 部 ｆ － ３ 预算、 决 算 中机 关运 行 经 费 的安排 、 使 用 情 况 作 出说 明 ” ； “ 各部 门预 算 、 决 算及 报表 ， 应 当 在 各 级 政 府 财 政 部 门 批 复 后 二 十 日向社会 公开 ； 部 门预 算 、 决 算及 报表 ， 由 各 部 门负责 公开 ” 。将 预 决 算 公 开 首 次 写 入 法 律 ， 从公
度 预 算 平 衡 机 制
原《 预算法》 规定预算审查的重点是收支ｓ ｔ ｚ 衡 ，同Ｂ － ． Ｉ 要 求预 算 收 入征 收 部 门完成 上交任 务 。 这在 客 观上 带来 预 算执 行 “ 顺周期” 问题 ， 容 易 导 致 收入征 收部 门“ 寅吃 卯粮 ” 或“ 藏 富于 民 ” 。为 改
点 项 目支 出 结 果 绩 效 的 情 况 。新 《 预 算法 》 颁 布 出 台， 预 算 的编 制 、 执 行 与 审 查 将 终 结 粗 放 管 理 阶
段 ， 进 入 以绩效 论 “ 英 统 地 细化 审查 重 点 ， 完 善 预 算 审 查 监 督 制 度
推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 、 促 进 区 域 协 调 发 展 发
挥 了 重 要 作 用 。但 在 实 际 执 行 中 ， 存 在 专 项 转 移 支 付 设 置过 多 、 资金 规模 偏 大 、 配套 资金 压 力 大 、 资 金 下 达 不及 ｎ Ｊ ， － 、 透 明 度 不 高 等 问 题 。为 进 一 步 规 范
循 的５ Ｅ ＿ 原 则 之 中 第 四 章 预 算 编 制 中 ， 将 上 年度
预 算 支 出 绩 效 的 评 价 结 果 作 为 各 级 预 算 编 制 的
重 要 依 据 之一 ： 第 六章 预 算 执 行 中 ， 要 求 各 级 政 府 及预 算 部 门与 单位 ， 必 须 对 预 算 执 行 情 况 进 行
多 年来 ， 地 方政 府 出于 发展 需要 ， 采 取 多 种 方 式 融资， 形 成 了 较 大 规 模 的 地 方 政 府 债 务 。 这 些 债 务 多数 未纳 入预 算管 理 ， 脱 离 中 央 和 同 级 人 大 监 督， 存在 一定 的风 险 隐患 。新 《 预 算 法》 从 地 方政 府 举债 主 体 、 举债用途、 举 债 规模 、 举债方式、 控
和 ３款 内 容 ， 删 去 了 ４ 条 和 １款 内 容 ， 由 原 来 的
变 这 一 现状 ， 新《 预算法》 明确 要 求 “ 各 级 预 算 收
入 的 编 制 ，应 当 与 经 济 和 社 会 发 展 水 平 相 适 应 ，
与财 政 政 策相衔 接 ； 各 级 政 府 不 得 向 预 算 收 入 征 收 部 门和 单位 下达 收入指 标 ； 各级 政府 应 当建立
完成 实施 ２ ０年 来 的 首 次 大 修 。 它 将 为 深 化 财 税 改 革 ， 预 算 管 理 的 法 制化 ， 突 破 各 项 改 革 难 题 提
支 都 关 进 制 度 的笼 子 ，纳 入 预 算 的 总 盘 子 统 筹 安 排使用 ， 并接 受全社会 的审查和监 督。
亮点 之 二 ： 改 进 了预 算 控 制 方 式 ， 建 立 跨 年
审查 批 准预 决 算并 监督 预 算执 行 ， 是 各 级 人 大 及 其 常 委 会 的 一 项 重 要 职 权 。新 《 预 算法》 对 预
和 完 善转移 支 付制 度 ， 新《 预 算法 》 从 财 政 转 移 支 付 应 明确 种 类 、 应 明确 原 则 和 目标 、 明确转移 支付
制 、 预算 执行 、 决 算 以 及 预 算 审 查 的 各 个 环 节 。第
一
要 ， 有利 于 把 地 方政 府 融 资 引 导 到 阳 光下 ， 建 立 起 规范 合理 的地 方政府 举债 融 资机 制 ； 有 利 于 人
大 和社会 监督 ， 防范 和化 解债 务风 险。
童 总则 中 ， 将 “ 讲 求 绩效 ” 列 入 各级 预 算所 要遵
行 中有 超 收入 的 ， 只 能 用 于 冲 减 赤 字 或 者 补 充 预
算 稳定 调 节基 金 ” 。 以 上 规 定 将 审 核 预 算 重 点 由 ｓ ｔ ｚ 衡 状 态 向支 出 预 算 和 政 策 拓 展 。 同 时 ， 收 入预 算 从 约 束 性 向 预 期 性 转 变 。也 为 中 期 财 政 规 划 管 理 和部 门编 制三 年滚 动 财政 规 划 ， 强 化 其 对 年 度 预 算 的 约 束 预 留 了空 间 。
新《 预算法》 解读
■ 和 爱 丽
２０１ ４ 年 ８ 月 ３１ 日 ， 第 十 二 届 全 国 人 民 代 表
确 立 了 政 府 预 算 体 系 框 架 ， 即 明 确 所 有 的 政 府 收
大会 常务 委 员 会第 十 次会 议通 过 关 于修 改 《 中 华
人 民共和 国预 算法 》 的 决 定 。酝 酿 十 年 ， 跨 越 三 届 人大 ， 历 经 四审 ， 素 有“ 经 济 宪法 ” 之 称 的 预 算 法
７ ９条 增 加 到 １ Ｏ１条 。 从 过 去 强 调 预 算 的 分 配 和 管理 ， 变 为 了强 调 预 算 的 规 范和 约 束 ； 把 预 算 作
为政 府 宏 观调 控 、 管 理 经 济 的 ２ １ ２ 具 ， 上 升 到 了 国
跨 年度 预 算平 衡 机制 ； 各级 一般 公 共预 算 年度 执
政府 、 各部 门、 各 单 位 的 支 出 必 须 以经 批 准 的 预 算 为依据 ， 未 列 入 预 算 的不 得 支 出 ” 。 以 上 规 定 实 际
全面 、 明确 的规 定 ， 从根 本 上确 立 了预 决 算 公 开
２ ０ １ ５年 第 ９期
的法 律 制度 框 架 ， 有得 推 进 预 决 算 公开 ， 提 高 预
开 内容 、 公开 时 间 、 公开 主体 等 方面 做 出 了 比较
当纳入预 算 ， 预 算包括 一般 公共预 算 、 政 府性 基金
预 算、 国有资本 经营预 算 、 社 会保 险基金 预算 。各
级 政府 、 各部 ｆ － １ 、 各单 位 应 当按 照本 法 规定 ， 将 所 有政府 收入全 部列 入 预 算 、 不得 隐瞒 、 少列 ； 各级
论是 在预 算 内容 的完整 性 、预 算 编制 的科 学性 、 预 算 报告 的规范 性 、 预 算 监 督 的严 肃 性 和 预 算 活 动 的公 开 性 等 重 大 问题 上 都 较 旧《 预算法》 有 了
更 明确 的 规 定 ， 也 有更 多的创 新亮 点 。
亮点三 ： 透 明预 算 首次 入 法 ， 从 源 头 上 防治
的 预 算 、 决 算 及 报表 ， 各 级 政 府 、 各 部 门 、 各 单 位