行政审判司法建议的现状与规范_以W市两级人民法院的实践为实证样本

行政审判司法建议的现状与规范
——以W市两级人民法院的实践为实证样本
浙江省温州市中院人民法院张存
前言
司法建议，作为一项有中国特色的司法制度，由来已久。

近年来，司法建议为最高人民法院和社会各界所高度重视和关注。

各地人民法院积极开展行政审判司法建议工作，纷纷创新行政审判司法建议机制。

这项似乎陈旧的司法制度焕发出适应当今社会需求的生命力。

因此，很有必要对行政审判司法建议制度进行重新认识和解读，使其功能和价值得以充分发挥。

行政审判司法建议并非一个纯粹的理论问题，更多的是一个实践性课题，对其研究需要采用实证研究和功能分析的方法。

本文的目的不是对行政审判司法建议制度进行规范性解释或合理性论证，而是在对行政审判司法建议进行实证调研的基础上，试图对行政审判司法建议的功能及其实现过程进行分析，总结行政审判司法建议运用中的经验和不足，并对规范行政审判司法建议提出建言。

一、行政审判司法建议的制度与实践现状
（一）制度现状
纵观我国现行法律及司法解释，仅有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条第三款第（三）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条对行政审判司
法建议作了简要规定，其规定的适用范围十分狭窄，且未明确行政审判司法建议的程序、形式、内容等。

2007年最高人民法院发布的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》对司法建议的程序、内容、格式和督促落实提出了规范性要求，并要求各级人民法院建立司法建议工作的长效机制。

2009年最高人民法院出台的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》强调“要高度重视司法建议工作。

……撤销具体行政行为责令重新作出具体行政行为的判决以及责令行政机关履行法定职责的判决，要尽可能明确具体，具有可执行性；不宜在判决书或判决主文表述的内容，可以通过司法建议加以明确。

” ①上述文件虽不是法律，但直接影响地方人民法院，实际上已成为指导人民法院司法建议工作的重要依据。

此外，在行政审判司法建议制度探索方面，许多地方人民法院根据当地实际情况制定了一些指导性文件。

如Z省高级人民法院发布了《进一步加强行政审判司法建议工作的通知》，就行政审判司法建议适用范围、形式、文书质量、程序、督促落实等提出要求。

Z省高级人民法院还制定《行政审判司法建议指南》，规定了行政审判司法建议的适用范围、形式、内容、一般操作程序等。

上述通知和指南虽也不是法律，但实际上对Z省各级人民法院行政审判司法建议工作起到重要的指导作用。

需要强调的是，上述人民法院发布的各种文件和制定的内部规定已经完全超越了现行法律及司法解释有关行政审判司法建议的规定。

① 2007年最高人民法院还发布《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。

行政审判白皮书
也属于司法建议的范畴，是一种大司法建议，本文的讨论主要指向个案司法建议。

（二）实践现状
下面我们再考察一下人民法院在上述制度背景下对行政审判司法建议的实际运用情况，为后文的讨论提供一些实证资料。

由于条件所限，本文仅对Z省W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议的实践进行实证调研。

其具体调研情况如下：
1、发出行政审判司法建议和收到书面反馈意见的数量。

W市两级人民法院2009年度共发出行政审判司法建议35件，共收到书面反馈意见20件，反馈率57.1%。

其中中院发出行政审判司法建议19件，收到书面反馈意见15件，反馈率78.9%；11个基层人民法院发出行政审判司法建议16件，收到书面反馈意见5件，反馈率仅31.3%（详见表1）。

表1：
法院名称 发出行政审判司法建议数（件）收到书面反馈数（件）
中院 19 15
A法院 5 4
B法院 4 1
C法院 3 0
D法院 2 0
E法院 1 0
F法院 1 0
G法院 0 0
H法院 0 0
I法院 0 0
J法院 0 0
K法院 0 0
由表1可看出基层人民法院发出行政审判司法建议的数量较少，其中有5个基层人民法院没有发出行政审判司法建议。

需要指出的是，行政案件收案数最多的基层人民法院竟没有发出行政审判司法建议。

另外，行政机关对中院的行政审判司法建议比较重视，反馈情况
相对较好，而基层人民法院的行政审判司法建议大多受到行政机关冷遇。

2、内容类型。

W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议涉及的内容类型主要有：（1）针对普遍存在的行政程序瑕疵提出司法建议；（2）针对行政机关不积极应诉或应诉能力、水平存在不足提出司法建议；（3）针对行政机关不履行责令重作判决提出司法建议；（4）针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议；（5）针对协调（或驳回起诉）案件中行政执法存在违法提出司法建议。

②
3、操作程序。

以W市中院为例，行政审判司法建议的一般操作程序如下：（1）合议庭讨论决定是否提出行政审判司法建议以及所要反映的问题；（2）案件经办人起草行政审判司法建议文书，由行政庭负责人审核，报分管院长批准同意后送达，视情况抄送当地人大、政府以及其上级部门；（3）行政庭的内勤人员将行政审判司法建议（及反馈意见）情况进行登记备案；（4）不定期向市人民政府汇报行政机关未予以反馈的情况；（5）由市人民政府法制办公室督促反馈。

4、文书质量。

从收集到的W市中院19份行政审判司法建议函来看，文书内容具有针对性和建设性，分析问题与改进措施有事实和法律依据，并提示行政机关在一定期限内将落实情况予以反馈。

从收集到的基层人民法院16份行政审判司法建议函来看，部分行政审判司
②根据Z省高级人民法院的《行政审判司法建议指南》，行政审判司法建议的内容类型还有针对作为被诉行政行为依据的其他规范性文件不符合法律法规规章规定而提出在今后的执法中排除适用或修改的司法建议、针对被诉行政行为不合理且影响到当事人合法权益实现提出司法建议、针对案件协调方案提出司法建议。

法建议的内容过于简单，缺少有理有据的分析；部分行政审判司法建议没有限定反馈期限或没有提示行政机关予以反馈；等等。

5、落实情况。

对行政审判司法建议的具体落实情况作进一步考察。

从20件反馈意见来看，有关针对行政程序瑕疵、行政机关应诉提出司法建议的反馈意见虽均表达了“已经整改，今后将不再发生类似问题”的意思，但只有部分行政机关将具体整改情况告知人民法院，有部分行政机关则没有予以告知。

有关针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议的反馈意见一般仅表达了将会认真解决所反映的问题的意思，而没有告知具体结果。

需要指出的是，从反馈意见中尚难以判断出行政审判司法建议是否真正产生了效果。

二、行政审判司法建议的功能及其实现过程
功能，即事物或方法所发挥的有利的作用或效能。

③法律制度的目标抑或功能是法律制度的灵魂。

对行政审判司法建议的功能及其实现过程进行分析，有助于理性地认知行政审判司法建议，有助于解决行政审判司法建议制度运行中存在的问题。

（一）预期功能和客观效果
1、预期功能
2007年最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》明确指出“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会安定与和谐，增强全社会法律意识，建设法治
③章剑生：《现代行政程序的成因和功能分析》，载《中国法学》2001年第1期，第85页。

社会，发挥了重要作用。

”从中可以看出，最高人民法院对司法建议所期待的功能主要有两个方面：一是化解矛盾纠纷，促进社会安定与和谐；二是提高社会管理水平，推进法治社会建设。

从行政审判的视角来看，行政审判司法建议的功能可归纳为：第一，化解行政争议，促进社会和谐稳定；第二、提高依法行政水平，推进行政法治建设；第三，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

上述三个功能是融合为一体发挥作用的。

2、客观效果
从W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议涉及的内容类型来看，上述三项预期功能在一定程度上均已得以体现。

第一，W市两级人民法院针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议一般是基于化解行政争议而促进社会和谐稳定的考虑。

第二，W市两级人民法院针对普遍存在的行政程序瑕疵、行政机关应诉问题、协调等案件中行政执法违法提出司法建议，其目的是使行政机关避免类似情况再次发生，提高依法行政的水平。

第三，W市两级人民法院针对行政机关不履行责令重作判决提出司法建议就是发挥维权功能的典型范例。

从发出的数量和结果来看，行政审判司法建议在实现提高依法行政水平功能方面取得了相当的成绩。

在预期功能之外，实践中人民法院提出行政审判司法建议有时还参杂着其他考虑，即行政审判司法建议事实上还存在其他作用。

试举一例来说明。

福建省福安市人民法院在审理行政案件中采取司法建议先行的方法，即法院在判决前对已确定的违法具体行政行为提出行
政审判司法建议，行政机关接到司法建议后针对司法建议中提出的问题及时做出变更或撤销原不当的具体行政行为，从而促成原告撤诉。

④笔者认为除此之外恐怕还有出于避免判决撤销行政行为的考虑。

3、限度问题
审视行政审判司法建议的功能定位时，应当认真对待其限度问题。

人民法院在开展行政审判司法建议工作时，要把握好司法功能主义和司法克制主义之间的平衡，要把握好司法权和行政权之间的关系，不能逾越审判权与行政权之间的权力界限。

同时，行政审判司法建议是行政审判职能的延伸，是行政审判的必要补充，要严格控制二者之间的界限，不能以行政审判司法建议代替行政审判。

要处理好行政审判司法建议的限度问题，应当科学合理地确定行政审判司法建议适用范围，应当把握好行政审判司法建议的内容，等等。

（二）功能的实现过程
行政审判司法建议是人民法院和行政机关之间“良性互动”的过程，是人民法院和行政机关构建法治理性的权力间对话机制。

⑤行政审判司法建议的过程由两个环节组成：一是人民法院提出司法建议；二是行政机关回应司法建议。

因此，对行政审判司法建议的功能实现过程的分析可以在“发出司法建议——回应司法建议”的框架内展开。

下面以W市两级人民法院为例，对与行政审判司法建议功能实现密切相关的若干问题进行具体分析，总结行政审判司法建议运用中的经验和不足。

④参见何晓慧：《福安处理行政纠纷司法建议先行》，载《人民法院报》2009年6月23日，第2版。

⑤参见田飞龙：《“行政审判白皮书”：建构法治理性的权力间对话机制》，载《人民法院报》2010年1月15日。

1、发出行政审判司法建议。

这一环节中主要有以下三个问题与行政审判司法建议的功能实现密切关联。

（1）人民法院开展行政审判司法建议工作的积极性问题。

从上述有关发出行政审判司法建议的数量可看出，W市中院和个别基层人民法院对行政审判司法建议工作的重要性认识到位，如W市中院行政庭将司法建议作为2009年重点工作来抓，但大部分基层人民法院尚缺乏提出行政审判司法建议的积极性。

据调查了解，W市行政案件收案数最多的基层人民法院之所以没有发出行政审判司法建议，其主要原因：一是审判工作繁重，无暇顾及司法建议工作；二是认为向行政机关发出司法建议的客观效果极差，从而影响了积极性；三是在制度上对开展司法建议工作还没有硬要求。

（2）行政审判司法建议的限度问题。

从调查情况来看，W市两级人民法院行政审判司法建议的适用范围和内容类型均没有超越Z 省高级人民法院《行政审判司法建议指南》的规定。

相反，所存在的不足是涉及的内容类型不全面。

（3）行政审判司法建议的文书质量问题。

高质量的行政审判司法建议才容易被行政机关所采纳。

从调查情况来看，W市中院的文书质量较好，部分基层人民法院的文书质量有待提高。

如A基层法院的一份行政审判司法建议，仅指出“规划行政许可的申请、受理、审查、作出等程序应有格式化文书予以体现；有关格式文书要规范、要素须齐全；学习民事诉讼法中有关送达的规定，以便做好文书的送达工作”。

⑥这份行政审判司法建议对反映的问题没有详细分析，说服效果很差，难以被行政机关所采纳。

文书质量差应
⑥见（2009）A行司字第1号司法建议函。

是基层人民法院行政审判司法建议的效果不理想的原因之一。

2、回应行政审判司法建议。

这一环节中与行政审判司法建议的功能实现相关联的主要有反馈、督促反馈、落实情况的评价等三个问题。

（1）反馈问题。

W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议的反馈率仅57.1%，整体上反馈情况不容乐观。

从中可见不少行政机关对行政审判司法建议尚未引起高度重视。

另外，从收集到的书面反馈意见来看，行政机关对司法建议的反馈意见格式、内容以及反馈时间等做法很不统一，缺乏规范化。

部分反馈意见的形式化倾向严重，存在应付人民法院的情况。

（2）督促反馈问题。

虽说“尊重司法建议是法治政府的应有品质”，⑦但整体上现实中行政机关对行政审判司法建议的反馈尚缺乏自觉性。

W市中院行政审判司法建议的反馈情况相对较好，与以下有关督促反馈的做法分不开：一是W市中院不定期向市人民政府汇报行政机关的反馈情况，由市人民政府法制办公室负责督促行政机关进行反馈；二是W市委重视行政审判司法建议的反馈落实，市委书记批示要求行政机关抓好反馈落实。

部分基层人民法院由经办人（或行政庭负责人）亲自跟踪了解、并督促行政机关反馈，效果并不好。

W市尚未形成一种有效的常态督促反馈机制。

（3）落实情况的评查问题。

从调查情况来看，W市两级人民法院接到行政机关的反馈意见后，行政审判司法建议的整个流程就算完结。

对司法建议是否真正产生效果，即是否可行，是否真正被采纳，被采纳多少，均无从得知。

这里缺乏一种行政审判司法建议落实情况评价机制。

⑦傅达林：《尊重司法建议是法治政府的应有品质》，载《检察日报》2007年1月24日第6版。

（三）小结
通过上述分析，规范行政审判司法建议所需要解决的主要问题可归纳为如下：第一，提高人民法院开展行政审判司法建议工作的积极性；第二，把握好行政审判司法建议的限度问题；第三、提高行政审判司法建议的文书质量；第四，规范行政机关的反馈；第五，建立常态的督促反馈机制；第六，建立行政审判司法建议实际落实情况评查机制；等等。

三、规范行政审判司法建议的初步构想——建立“建议—回应—评查”模式
基于上述分析，本文认为在统一立法之前，建立“建议—回应—评查”模式是规范行政审判司法建议的一种可行的选择。

该模式的基本思路如下：行政审判司法建议的工作流程可分为提出建议、回应建议、落实评查三个相对独立的环节，其中人民法院只负责提出建议，行政机关系统负责反馈与督促反馈，人大系统负责落实情况评查。

（一）人民法院——建议
人民法院负责提出行政审判司法建议。

在人民法院内部要建立行政审判司法建议的制作、管理等制度。

行政审判司法建议首先由合议庭决定是否提出行政审判司法建议以及所要反映的问题，案件经办人起草行政审判司法建议文书，然后行政庭负责人审核，报分管院长批准同意后送达，并视情况抄送当地人大、政府以及其上级部门，最后由内勤人员进行登记备案。

要使人民法院能够积极地发出高质量的行政审判司法建议，还需要解决好以下几个问题。

第一，建立行政审
判司法建议考核和激励机制，提高人民法院发出行政审判司法建议的积极性。

上述最高人民法院及Z省高级人民法院的通知均已明确要求各级人民法院要建立健全考核机制，但许多人民法院尚未落实该要求，因此现在的任务是抓落实而已。

第二，科学合理地确定行政审判司法建议的适用范围和内容类型，把握好行政审判司法建议的限度。

第三，规范格式、加强研究、组织技能培训，提高行政审判司法建议的质量。

Z省高级人民法院发布的通知对行政审判司法建议文书质量提出一些原则性、指导性的要求，其具体内容尚需进一步探索研究。

（二）行政机关——回应
行政机关负责反馈，并由行政机关系统负责督促反馈。

各级地方人民政府要建立行政机关反馈机制，规范行政机关反馈活动、反馈文书内容格式以及明确不反馈的责任。

各级地方人民政府还要建立督促反馈机制，具体做法如下：由人民政府法制办公室负责日常的督促反馈，人民法院将行政机关逾期未反馈的情况报送人民政府法制办公室，人民政府法制办公室采取督促措施。

反馈率低是人民法院开展行政审判司法建议工作中普遍存在的困惑。

刘武俊认为，司法建议“石沉大海”的尴尬本质上在于行政机关对司法建议的“傲慢与偏见”。

⑧为使行政审判司法建议走出“石沉大海”的尴尬境地，人民法院和社会各界作过不少的探索。

有一种意见认为由案件承办人跟踪了解建议的反馈、落实情况。

但从调查情况看，这种做法的效果并不理想，而且显得人民法院过于积极，有违司法中立之嫌。

有不少人提出加强行
⑧参见刘武俊：《反思司法建议“石沉大海”的命运》，载《法制日报》2007年1月24日，第3版。

政审判司法建议的强制力，即赋予其强制性的法律效力。

但行政审判司法建议毕竟只是建议而已，不可贸然将司法建议上升为强制性行为。

正如一位基层法官所言，“目前司法建议的定位应该是合适的。

如果提供它的约束力和强制力，势必将要提高其严密性，缩小其适用范围，……不如目前稍有一定灵活性和弹性，更为有利。

”⑨笔者认为，由行政机关系统负责督促反馈（即由上级行政机关对下级行政机关的督促），其效果相对来说更好。

W市有关由市政府法制办公室负责督促反馈的经验可佐证这一点。

另外，人民法院发出行政审判司法建议后不再行使跟踪、督促反馈职能，只对反馈结果进行调研性备案，这不仅巩固了人民法院的中立地位，也减轻了人民法院的负担。

⑩Z省行政系统与人民法院合作意愿较强，因此建立该有效的常态反馈机制是可行的。

（三）人大常务委员会——评查
行政审判司法建议的真正落实是其的生命力所在，如果得不到落实，那人民法院发出行政审判司法建议就失去了意义。

众所周知，行政机关即使予以书面反馈也不一定代表行政审判司法建议真正产生了效果。

因此，建立正式的落实情况评价机制是相当有必要的。

笔者认为，由地方人大系统（一般会予以支持）主导建立落实情况评查机制，具体操作如下：地方人大常委会负责评查，由地方人民政府向同级人大常委会汇报每年度行政审判司法建议及其反馈落实情况，同时抄送人民法院，人大常委会负责对行政审判司法建议落实情况进行评⑨参见戴燕军：《司法建议何时走出尴尬境地》，载《中国审判》2007年第10期，第6页。

⑩参见苏微：《对行政性司法建议“石沉大海”的理性思考，载/html/article/200712/14/278552.shtml，于2010年5月20日访问。

查，并据此作出相关决议。

这样的评查机制的跟进实际上是合理利用体制内的人大监督，有利于行政审判司法建议的功能得以充分发挥。

结语
毫无疑问，行政审判司法建议制度涉及的问题是相当丰富，篇幅仅有八千字的调研文章是难以全面展开探讨的。

另外，由于笔者所掌握的资料以及证实调研覆盖范围十分有限，分析的偏颇在所难免。

但本文对W市两级人民法院行政审判司法建议的实践进行初步的实证考察，对其功能及其实现过程进行分析，并在此基础上提出建立“建议—反馈—评查”模式的设想，这对行政审判司法建议制度探索应能够提供一些有意义的思考。