利益平衡原则

土地制度建设的根本原则——利益平衡原则

土地乃万物之根本，作为一种宝贵的自然资源和社会财富，土地是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料，也是人类社会建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言：土地是一切生产和一切存在的源泉。

作为地球陆地表面由气候、土壤、水文、地形、地质、生物及人类活动所组成的一个复杂的自然经济综合体，土地的性质随时间推移而不断发生变化。相对应地，政府高度重视的土地制度建设也总在发生变化和调整。

土地制度是指在一定社会制度下，为制约人们利用土地所形成的经济关系和法律关系而设定的行为规范。它的概念有广义和狭义之分：广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，主要包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的土地法权制度，仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。

土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。对于任何一个国家或地区来说，土地制度在稳定社会经济和政治方面具有不可替代的特殊作用。新中国成立以来，几乎每一次的经济变革都是以土地制度变革为出发点或与之相关的，而每一次土地制度的变革又都深刻地影响着我国经济、政治和社会结构的发展变化。正是由于土地制度对于人民和社会有着重要和根本的影响，我国决策层一直高度重视加强和完善土地制度建设。

下面不妨从农村和城市两个大方面看一下我国自建国以来土地制度的演变和完善：

中华人民共和国建立后，从总体上来看，我国农村土地制度先后进行了四次重大变革：第一次是20世纪50年代初期的土地改革，实现了农村土地从封建地主所有制向农民所有制的转变；第二次是50年代中期的初级农业合作化，实行的是农民所有、初级社集体经营的土地制度；第三次是50年代中后期至70年代末期的高级农业合作化和人民公社化，农村土地制度由农民所有、集体经营转变为集体所有、集体统一经营模式；第四次是70年代末期以来的家庭承包责任制，在不改变土地集体所有的基础上，将集体统一经营改变为农户家庭经营。

中华人民共和国建立以前，我国是一个半封建半殖民地国家，土地制度畸形，城市土地的所有权也呈现出各种形式，主要有：外国帝国主义、殖民主义所有；以蒋、宋、孔、陈四大家族为代表的官僚资本主义所有；民族资本家所有；政府所有；城市个体业主和城市市民所有。自建国后开始分阶段采取不同形式实施土地所有权国有化，主要有以下四种方式：（一）接管和没收帝国主义、官僚资本主义等占有的城市土地，无偿变为国有；（二）对民族资本主义工商业、私营房地产公司和私人所拥有的土地通过赎买政策变为国有；（三）将城乡非国有土地以土地征用的方式转变为国有；（四）将城市中非国有化的土地变为国有。针对城市传统土地制度的一系列弊端，改革开放后又开始征收土地使用费，同时在土地使用权有偿使用制方面进行了不断地深化和完善，使得城市土地制度越来越符合我国的基本国情和经济社会发展。

自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。国务院制定了相应的行政法规，包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》等等，地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策，我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系，建立了土地利用规划制度、土地使用

权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。

土地所有制是土地制度的核心和基础。一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的，而社会生产方式归根结底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况以及技术发展水平等方面的影响，因其不同而不同。在一个国家或经济社会中，往往同时存在几种土地所有制形式，同时它并不是可以简单地理解为私有制和公有制两种，而是在私有制和公有制之间存在着一系列形式。在我国，农村土地的集体所有制与城市土地国家所有制，就是两种公有程度不同的所有制形式。

我国当前的土地制度主要内容是：

（1）全部土地为社会主义公有制。

（2）土地的社会主义公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。

（3）土地的全民所有制具体采取的是国家所有制，该种所有制的土地称为国有土地。

（4）土地的劳动群众集体所有制具体采取的农民集体所有制的形式，该种土地简称为集体土地。

（5）城市市区的土地归国家所有。

（6）农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

现行的土地使用和土地管理制度，基本上是从我国国情出发制定的，其实施效果在一定程度上是正面的。但是，随着客观形势的发展变化，有些土地制度已经不能适应经济社会发展的需要，不再可能实现立法的预期目标，有的在实践中正在发生负面效果。

2008年一期《中国新闻周刊》的封面文章是《中国土地制度正在“临界点”》，对于土地制度的现实情况及存在问题分析地非常到位，引人深思。它分析中国土地制度的弊端，明确指出：“与土地有关的几乎所有主体，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。”

一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。

下面摘要其中所述几点根本问题：

1.土地应该归谁所有？

《宪法》第十条这样规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

这就是说，我国的土地所有权有两种：国有和集体所有。城市的土地一律国有，农村的土地除了国有部分以外，为集体所有。

但实质看，这两种土地所有权界定的所有权界限都非常模糊，如此便造成了不合理的土地被占用等情况的出现，进而对土地的利用效率和国家社会及经济的进步造成负面的影响。

2.地方政府垄断城市土地，导致城市土地价格的价格高升不降

我认为，这种不合理的乱占用土地现象归根结底还是由于对土地所有权的界限规定不确定造成的。

理论上，国有土地所有权应该属于中央政府，但是实际上，城市的土地完全由各地方的市政府控制。并且，出让土地的收益，是地方财经的重要经济来源。

地方政府有强烈的意愿提高土地价格，这是因为：1）土地价格越高，地方政府财政收入就越多；2）GDP事实上是评价政绩的唯一标准，土地价格的上升会拉动GDP的上升，因为房地产业的产值变大了；而我国的官员都是换届任命的，行为高度短期化，所以会追求GDP的短期快速上升。

另一方面，城市的土地国有，导致了地方政府可以合法地控制土地的供给。