健全和完善官员问责制

健全和完善行政问责制，规范官员问责行政官员问责制的推行，对于整肃吏治、强化官员的责任心、完善干部能上能下的选拔机制和增强人民群众对党和政府的信心具有十分重要的意义和作用。

近年来，随着行政问责制的推行，一些因不认真履行自己的职责和管理过程中不作为或监督不力、管理不善给国家、集体以及人民群众生命财产造成重大损失的负有重要责任的官员纷纷落马，受到责任追究，人民群众对此普遍叫好和支持。

这些官员的落马，一方面是对他们的失职进行一定的惩戒，但更主要的则是对其他官员以必要的警示，从而增强其责任感，切实履行自己的工作职责，更好地为人民服务。

但是，我们也看到，在官员问责制的推行过程中，也明显存在着问责范围和问责的对象不够明确、许多地方官员问责还未实现常态化、问责的程序不明确、信息不公开等一些问题，尤其是当前社会公众反映最大的则是问责的官员复出问题。

一些当初事情发生时迫于舆论和社会的压力被问责下台的“病官”，在经过一段短暂时间的沉寂后，又悄然复出，使社会公众如雾里看花，困惑不已，许多人质疑这样的问责还有什么意义和作用，当问题和事故发生后，把当事人撤职，缓解一下社会情绪，待风头过后又官复原职，或者异地任职，这种“避风头”式的问责，只能称之为“假问责”或者“问责秀”，与问责制的初衷相去甚远，让问责的效力大大弱化，这样一来，不仅相关部门查处问题官员的严肃性和官员的查处、升迁与任免制度的严肃性荡然无存，更为严重的是从此不仅官员不再怕问责，不怕问责，也就不会恪尽职守，另一方面，必然是人民群众对问责制的嘲笑，对党和政府失去信任和信心。

而究其原因，笔者认为一方面是我们的一些地方所谓的问责不是一种“真问责”，被查处的“病官”是有关方面迫于形势、迫于压力，“不得已而为之”。

被查处的“病官”之“病”，绝非孤立。

“病官”是拔出萝卜带出泥的萝卜头，与大量“泥巴”有着扯不清的瓜葛，如此，有关“泥巴”自然要拼命施护——保护萝卜头就是保护自己，就是保护大家，就是保护一方“官场生态”；另一方面也即最主要的原因，就是我们当前问责制的不完善所造成的。

针对这些问题，我国的问责制的建设必须在制度设计上实现突破和强化，使之进一步健全和完善，这才是规范官员问责、提高问责效果和实现问责目的关键。

一、加强政府责任立法，明确政府责任。

明确政府在行使行政职权的过程中应承担那些责任或履行那些义务，这是进行行政问责的前提。

只有在明确了政府部门或其公务员在行使行政职权的过程中应承担的行政责任，才能有效判断其行为是否失职和应承担责任，从而对其进行行政问责。

而当前在推行行政问责过程中，问责范围还存在着一定的不确定性，通常只有在一些事故或事件引起了相关领导的重视后，才能促成有关责任人被撤职或“引咎辞职”，我们所说的行政问责还主要锁定在一些人命关天的大事上，尚未引入决策失误、用人失察等领域。

另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同阶层的官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。

而政府到底在行政管理过程中有哪些职责，以及责任具体到人如何分配，这就要求进行专门的立法对政府责任统一做出规定，对政府所承担的责任加以明确和细化，将政府因其职能与义务而承担的责任加以统一整合。

在立法过程中，还必须注意的政府承担行政责任的内容必须具有可操作性，而不是原则的规定，不仅包括对政府责任从总体上的明示与失责的追惩，更重要的是对各级政府、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任都应该做出具有可操作性的规定。

只有充分地明确了政府部门以及部门人员之间的责任，才能有效地解决问责制中“是否应当问责”、“问什么责”的问题，问题发生后进行问责，才能做到有的放矢。

二、加强政务公开，实现政务信息公开化。

在我国，大部分的信息资源都掌握在政府手里，政府信息不透明，信息不公开，公众缺乏知情权，行政问责就无从谈起。

而政务公开和政府信息透明化是现代公共行政发展的一个新趋势，也是现代政府及其公务员的基本义务，其含义是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政务信息应当向公民和社会公开，而且政府向公众提供的信息应当是真实的。

为了有效地保障公民的知情权和参与权，同时也能使公民对政府的监督真正落到实处，我们所推行的行政问责，应该是一种透明问责，而实行透明问责，一方面要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促进透明政府的建立，使人民能够及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督、控制之下。

当前，我们应该结合我国国情，将我们现有的零散规定予以整合，制定一部统一的《政府信息公开法》，对政府哪些信息必须公开做出明确的规定，并同时制定相应的违法惩戒措施。

另一方面要规范行政公开的内容与形式。

行政公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。

行政公开的具体形式多样，可以通过广播、电视、报刊等新闻媒体来公开政务，也可以通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物公开每年的政务活动，或通过文件、通报、简报、专栏、布告、会议等途径来公开，还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。

三、建立、健全问责制的责任体系。

通常，我们许多人认为对政府官员进行问责就是撤官免职或者引咎辞职，事实上，问责制并不简单的等同于引咎辞职或撤职，它应是一套完整的责任体系。

一般来说，政府官员或公务员失职所应承担的责任分为四个层次：一是刑事责任，政府官员或公务员失职行为应构成犯罪，依法追究其刑事责任，这是最严厉的一种承担责任的方式；二是行政责任，他们的行为虽还没有触犯刑律，构成犯罪，但已经违反了有关行政法规，因此要承担相应行政责任；三是政治责任，他们的失职行为虽然不算违法，但违反了党章、党纪的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；四是道义责任，政府官员或者公务员由于其工作不力或者工作失误，引起人民群众的不满或迫于社会舆论而主动引咎辞职。

健全问责制，必须健全责任的体系，并且明确在什么情况下，政府行政官员或公务员因其失职，应承担责任体系中的一种或一种以上的责任。

四、完善行政问责的法律制度体系，切实做到有法可依。

健全完善的法律制度体系是行政问责制的有效载体。

在我国，行政问责没有良好的制度惯例和传统，而目前所实施的行政问责多属于“运动式”问责，仍带有大量的人治色彩。

虽然目前行政问责制所适用的法规、条例已经较多，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制订的，但这些规定大多或过于原则、笼统，或者界定不清、规定模糊，在实际执行过程中的可操作性不强。

而有些的地方或行政部门所制定的行政问责制由于对行政问责追究的情形、条件、问责的主体等规定不明晰，导致在实际工作中根本难以执行而成为摆设。

问责制的法律制度体系不完善，严重制约了行政问责的落实和实施。

推行行政问责制，必须首先健全和完善相应的法律制度体系，从而切实做到行政问责的有法可依，有章可循。

为此，首先，要加快相关立法，充实推行行政问责制可能遇到的法律空白，从而建立一套健全、完善的行政问责法律和制度体系，界定行政责任、规范行政问责，以确保行政问责有法可依。

其次，科学的行政问责制应该是统一的，为了解决目前行政问责规定“政出多门”、标准不统一等问题，克服现有问责模式的缺陷，行政问责法律法规应由中央立法主体来统一制定，只有制定全国统一的行政问责法，才能由目前的“风暴型”问责转向“制度型”问责，实现行政问责的常态化。

第三，在立法的具体要求上，要结合我国当前行政管理的实际情况，重点开展对执行中央的重大决策不力、公共资金食用管理不当和重大安全事故的防范三个方面的问责，有关行政问责的法律、法规、条例等，必须对行政责任的范围、责任承担的主体、问责的主体、行政责任的判断、所追究责任方式和种类、问责的程度、期限以及责任主体重新安排职位的条件、程序等等问题进行明确的界定和做出具有可操作性的规定，这是完善行政问责制的至为关键的问题。

五、发挥异体监督作用，强化异体问责功能。

对政府官员和公务员的失职进行问责，目前在我国基本上还是一种政府“本体问责”，即由政府、政府部门对其官员问责，或者由上级政府主管部门对下级政府官员问责。

这种本体问责的力度、适当性和效果等，在一些地方常常受到社会的质疑，因此当前我国建立科学完善的行政问责制度，除了在加强政府本体的监督与问责功能的同时，要充分发挥人大、政协、人民团体、社会公众等的异体监督作用并强化其异体问责功能，加大异体问责力度并逐步实现由同体问责到异体问责。

为此，首先要强化人大监督和问责作用。

在我国，政府由人大选举产生，并对人大负责和汇报工作，人大是政府异体问责中最重要的问责主体。

为了充分发挥人大的监督与问责功能，一方面，要正确处理好党的领导和人大监督的关系。

党要带头执行宪法和法律，支持人大及其常委会依法开展监督工作。

另一方面，要提高人大代表的专业化和专职化水平。

特别是要注意引进审计、经济、法律和科教等专门人才，提高人大机关的专业化水平。

在一方面，要提高人大监督的法制化水平，加强监督立法和健全监督机构，使人大监督更加规范化和制度化，还要进一步完善人大的监督手段，使质询、罢免、撤职、调查、审议和批准等监督方式更加规范化。

而随着依法治国的力度不断加大，人大要充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度，对行政机关形成有效的外部压力。

其次，充分发挥新闻媒体对政府的监督与问责功能。

在现代社会，新闻媒体具有强大的信息传播和影响力。

它通过报道政府官员以及公务员的活动报道，对政府的规划及实施情况进行适时跟踪调查，对那些不负责任的失职行为进行曝光，甚至包括行政问责过程中的不规范情况予以揭露，……等等，从而形成一种巨大的舆论压力。

新闻媒体的舆论监督在当前社会里已成为一种不可替代的强大的监督力量。

当前我们要完善行政问责制，必须加强新闻媒体的监督以制度保障，保障新闻媒体监督的独立性和有效性，以充分发挥新闻媒体监督政府责任行政的功能。

第三，要充分调动全体公民监督的积极性。

对政府机关的公共管理活动进行监督，提出批评、建议等，这是我国宪法和法律早已明确的公民基本权利，参与并实施监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。

随着公民民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，社会公众的参与和监督越来越成为现代行政管理发展的必然趋势。

而在实施行政问责制的过程中，公民个人、社会团体等异体问责主体的作用也是十分重要的，为了完善行政问责制，必须采取各种措施，支持和保障人民群众多渠道、多途径参政议政和对违法行政、行政失职行为实施监督，从而通过其监督权的实施发挥其问责功能，已达到有效问责的目的。

总之，为了使我们在行政问责过程中有法可依，行政问责更加规范和克服行政问责当中不规范状况，逐步减少和消除人民群众对政府行政问责的质疑，最终切实提高政府行政管理水平和廉洁、高效，我们必须进一步健全和完善行政问责制。