对香港基本法解释制度的思考

对香港基本法解释制度的思考

香港基本法是在“一国两制”的框架下，为解决香港实际问题而制定的宪法性法律。基本法的提出无疑是一个伟大的创举，它为两种不同的法律体系同时和谐并存于一个主权国家之中提供了一种可能，但作为一种还未被反复检验与完善的新鲜事物，它必然存在着一些缺陷与问题。

一、三次“释法”过程中的争议与冲突

全国人大常委会自1997年7月1日香港基本法实施至今，共三次对基本法的有关条文进行解释，分别是1996年6月26日就“吴嘉玲案”有关争议对基本法作出解释；2004年4月6日就“行政长官和立法会的产生办法”对基本法作出解释；2005年4月27日就新任行政长官的任期问题对基本法作出解释。释法过程中产生的许多争议与冲突，例如认为立法机关解释立法，违反司法独立原则，会危害香港自治；认为人大无权主动释法，人大释法需要终审法院启动；人大主动释法漠视特区政府的工作，冲击香港的高度自治。①

1.基本法解释权归属及范围

1999年6月26日，全国人大常委会就吴嘉玲诉入境处处长案以及（即“无证儿童案”）中的有关争议，第一次对基本法中的有关条款作出解释。引发此次是香港特别行政区终审法院对“吴嘉玲案”作出的判决。（虽然严格说来，对“吴嘉令案”的判决发生在解释基本法

之前，但是即使不能说该判决是导致释法的必然原因，也不得不承认该判决对本次释法所产生的重大影响以及其所反映的基本法解释权问题，因此也将其视为释法过程中的一大争议）其判决中第三条写到，“香港终审法院享有宪法性管辖权。如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触，香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。”该判决一出，立即引起两岸学者的广泛争议，争议焦点在于香港法院是否有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。大陆学者普遍不认同这一说法，在相关座谈会上有学者认为，“尤其令人愤慨的是，该判决中有关特区法院可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效的内容，违反基本法的有关规定，是对全国人大及其常委会的地位，对“一国两制”的严重挑战。”②

后香港终审法院应入境事务处处长的申请，对于判决作了如下澄清，“我等在1999年1月29日的判词中，并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释基本法的权力，及如果人大常委会对基本法作出解释时，特区法院必须要以此为依归我等接受这个解释权是不能质疑的。我等在判词中，也没有质疑全国人大及其常委会依据基本法的条文和基本法所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。。

然而，一些学者认为，终审法院的澄清实际上并没有撤回原裁决中那些有关宪法管辖权的清晰的主张，而人大常委会也不会被所谓的“澄清”所欺骗。尽管如此，中央仍然对终审法院的补充判词表示欢迎，一场可能的“宪政危机”暂时得到了缓解。

2基本法解释程序问题

香港基本法第一百五十八条第三款就基本法的解释程序作了相关说明，“香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”根据该条款，我们可以看出，提请解释的主体因为香港终审法院，提请解释的条件是需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，提请解释的时机是作出不可上诉的终局判决前。

回顾三次基本法解释，我们可以发现三次释法的程序并非是按照上述法律规定进行的。第一次与第三次释法程序类似，都是由香港特别行政区请求国务院协助，国务院接受请求后，正式以提案的形式向全国人大常委会提出申请。全国人大常委会按照香港基本法第一百五十八条第四款的规定，征询了下属全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见，然后对香港基本法的有关内容作出立法解释。第二次释法过程，由委员长会议根据部分全国人大代表的意见，提出了基本法草案，依照香港基本法规定，征询了全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见，并听取了香港特别行政区政府政制发展专责小组汇集的香港各界对政制发展问题的咨询意见和专责小组的意见，听取了香港特别行政区全国人大代表、全国政协常委的意见。对

基本法附件的有关规定，作出了解释。

对于基本法解释程序上的争议主要聚焦于两点上：其一，香港特别行政区是否可以成为提请全国人大常委会解释基本法的主体；其二，全国人大常委会在什么情况下可以主动释法。

二、基本法解释权冲突之原因探讨

1.法律解释体制不同

在中国，根据现行宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法权，全国人大常委会作为其常设机关，行使解释宪法和法律的权力。法律解释权授予立法机关，其背后的法治理念是，当法律条文的含义不清楚

时，应当有一个权威的机构出面进一步说明立法的原意，而最了解立法原意的机构当然是制定法律的机关，所以最好的法律解释应该是立法机关自己所做的解释。③同时，这样的规定也体现了社会主义国家议会至上的宪制传统。当然，在普通法看来，这样的规定未必妥当，因为由同一个机构审查和解释自己的行为是否符合宪法是不可靠的，也不符合权力分立和制衡原则。

香港在回归之前一直在英国的统治之下，其法律传统继承了英国的普通法制度，法律的解释权属于司法机关——法院。法律一经制定后，就不再与立法机关有关。立法机关无权对自己制定的法律进行解释。法律解释的主体是香港特区的各级法院，由法院在审理具体案件的过程中对相关法律规范作出解释。④

2.终审权与最终解释权的分离

正如香港基本法是一部带有原创性的法律一样，香港基本法所设计的香港基本法解释制度也极具特色，匠心独具，兼有普通法法系和民法法系的法律解释特点。⑤然而基本法的制定者在设计基本法解释制度时，过分乐观地相信依靠祖国大陆强有力的政治、经济和文化的优势，能够在基本法的解释架构上实现全国人大的立法解释权威和香港特区法院司法解释传统的整合。在这种观念的影响下，基本法的制定者在处理国家的司法主权时，将原英国枢密院司法委员会的终审权完全给予香港特区法院，试图通过现行体制下的人大释法模式来控制香港特区法院的司法解释权，并力图借助全国人大常务委员会的香港基本法委员会来协调立法主权和香港特区法院司法终审权之间的关系。中央在协调和香港特区的关系模式上，选择了政治协商的协调模式，不考虑中央司法主权，放弃了司法监督的协调模式，给香港回归以后的深度整合造成了根本性的障碍。⑥

三、协调基本法解释冲突的建议

1.基本法解释司法化

香港法院对于人大常委会作出的基本法解释不信任，其中部分原因是由于人大常委会在解释基本法时不是采取司法程序，这就在一定程度上削弱了解释的可信度。对此可以借鉴英国的经验，通过宪政惯例逐步实现全国人大常委会解释基本法之程序的司法化。基本法承认香港普通法存续的合法性，而判例法存在和发展的一个基本条件就是要确保司法解释的至上性和权威性，为此必须将全国人大解释基本法的程序纳入司法程序的轨道，借以消除内地立法解释主导型与香港法院