公共危机管理下的协同治理

公共危机管理下的协同治理

[摘要] 公共危机的不确定性使得危机的预防和处置需要引入和调动更广泛的社会力量和资源, 进行公共危机的协同治理。本文从公共危机协同治理的内涵与特点出发, 阐述了公共危机协同治理的内容, 包括价值取向、结构机制、方法手段以及公共危机协同治理的类型, 包括政府之间的合作、政府与公民社会的合作以及公民社会之间的协同合作, 指出由管理理念向协同治理理念的转变、协同治理结构的建立、协同治理机制的塑造、社会资本的培育是构建我国公共危机协同治理的主要路径。

[关键词] 公共危机; 协同治理; 治理; 危机管理

一、问题的提出

21 世纪初,在“9 ·11”事件和“SARS”危机之后,公共危机管理成为中国政府关注的重点和学界研究的热点。可以说,学界真正意义上的现代公共危机管理理论研究起步于这一时期。经过短短几年的发展,涌现出一批致力于公共危机管理研究的学者,形成了可观的研究态势,主要表现在:一是专门研究课题和专门研究机构相继出现;二是提出了学科创建的建议,探讨了学科研究的对象;三是新的研究成果不断问世。研究的题域主要涉及以下几个方面:国外有关危机管理理论的引介;不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策;把危机管理理论引入治理自然危机、政治危机、经济危机、社会危机和价值危机之中。

二、协同治理:公共危机管理模式的理论创新

(一)协同学之要义

1. 协同学的研究对象

协同学即“协同合作之学”, [ 1 ]是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的。“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。尤其要集中研究以自织形式出现的那类结构,从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[ 2 ]简言之,协同学是究系统从无序到有序的理论。它力图阐明在具体性质极不相同的系统中产生新结构和自组织的共同性,揭示合作效应引起的系统的自组织作用。自组织是开放系统在子系统的合作下出现的宏观尺度上的新结构,自组过程是一种非平衡相变(系统所处的不同结构或状态称为不同的相,在一定条件下,系统从一种相转变为另一相的现象称为相变[ 3 ] )过程。协同学对系统的自组织过程(协同形成过程)进行了富有成效的研究。

三、公共危机协同治理的内涵与特点

危机协同治理是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下, 政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调, 针对潜在的和当前的危机, 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动, 以期有效地预防、处理和消弭危机, 最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。[ 3]具体来说, 有如下四层内涵:

1 危机治理主体的多元化在公共危机的协同治理中, 政府不再是治理公共事务的唯一主体。非政府组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者都是危机治理的参与者, 不同主体发挥其特有的作用, 以达到处理效率的最大化,方式的最优化。

2 治理权力的多中心化

危机协同治理需要权威, 但这个权威并非一定是政府,其他主体都可以参与到管理中, 组成管理网络, 形成多个权力中心, 互相监督, 互相制衡, 共同在危机治理活动中发挥和体现其权威性

3 参与、合作是协同治理的精髓

政府不只是依靠强制力, 而是需要通过政府与非政府组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴

关系来共同治理危机。在这个过程中, 各主体之间是完全自愿和平等的。

4 危机协同治理的直接目的是有效地预防、处理和消弭危机, 最终目的是最大限度地维护和增进公共利益

在危机协同治理过程中, 政府、非政府组织、企业、公民个人等主体为应对危机, 组成富有弹性的协同治理网络, 各成员能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势, 在网络技术与信息技术的支持下, 发挥出对危机 整体大于部分之和的治理功效, 实现由无序到有序的转化, 迅速消弭危机,从而维护和增进公共利益。

四、公共危机协同治理的内容框架

1 价值导向和目标

价值取向对社会行为起着导向和规约作用, 危机治理中的价值取向更是决定着危机治理的成效。在明确危机治

理中的价值取向后, 社会协同治理网络就可以在这些价值取向的导引和规约下积极、主动、有效地处理危机, 并在危机治理中不断提高整个社会抵抗各种风险和灾害的免疫力

( 1)以人为本

以人为本是应对危机的基本目标, 生命价值和人民健康比经济利益更重要。人的生命权是人与生俱来的权利,

对人的生命权的尊重, 是人类社会的一条基本公理。坚持以人为本的危机治理理念要求把人置于核心地位, 从人的需要出发进行危机治理。在危机发生时要以保护人民的生命安全和财产安全为首要任务, 要最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全, 哪怕这样的处理行动要付出巨大的成本。美国紧急事态管理学院突发事件指挥系统入门教科书中, 提出的紧急事态应对的基本优先权顺序中, 将生命拯救列为第一优先权。我国在2008年 5 12汶川地震发生后, 从抗震救灾到灾后恢复重建, 每个过程无不体现着以人为本的价值取向。

( 2)预防为先

政府治理的目的是使用少量钱预防, 而不是花大量钱治疗因此, 不能只在危机发生后才给予关注, 更要注重

危机发生前的预防与准备。这种预防和准备能够帮助人避免迫近的灾难和威胁; 调用相关计划、资源和机制以确

保受到影响的人们能够接受到足够的帮助从美国公共安全管理实践来看, 灾害减除与准

已经被列入紧急事态管理周期的四个阶段之中, 成为公共安全管理的重要内容, 而这可以从根本上避免突发事件成灾或减少突发事件的成灾率保证人民的生命和财产安全, 消除不安全的隐患, 避免突发事件成灾, 或者不可避免的时候尽可能减少成灾的后果通过努力, 美国专家认为, 官方所倡导的灾害减除工作收到了巨大成效死于自然灾害的人数有了明显下降