第2章 公共事业管理职能与方法

第一节 公共事业管理职能概述
一、公共事业管理职能的内涵、性质与目标 3.公共事业管理职能的目标
通过从事管 理活动达到 预期的目标
根据公共事业管理组织的宗旨来制定
针对不同领域和不同部门制定不同的目标， 根据不同职能和层次划分成不同的分目标
目标制定具有预见性与前瞻性
具有稳定性—不得随意更改
使公共事 业管理主
采用命令、指 示、规定、指 令性计划、制 定规章制度等 行政手段，对 公共事业活动 产生影响和进 行控制。
flexibility
采用舆论宣传 、解释政策、 信息传播等软 方式。
第二节 公共事业管理职能的演变
一、公共事业管理职能演变的内容 （一）公共事业管理职能演变的特点
1.从宏观方面看，随着历史的演变与发展，公共管理 的职能重心也在不断的转变，现代公共事业管理职能 逐渐成为公共管理职能的重心。
第二章 公共事业管理职能与方法
教学目标：
掌握 熟悉 掌握
公共事业管理职能的内涵 公共事业管理职能演变的历史、原因和趋势
公共事业管理方法的运用
本章教学内容
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节
公共事业管理职能概述 公共事业管理职能的演变 公共事业中的听证制度 公共事业中的危机管理 公共事业中的公共项目管理
第四节 公共事业中的危机管理
三、中国转型期的公共危机管理 （一）当前中国公共危机的类型与特点
1.类型
第四节 公共事业中的危机管理
2.社会转型期中国公共危机的特点
第一，危机事件涉及的领域多元化。 第二，危机事件呈现高频率、大规模特点。 第三，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强。 第四，危机波动方式多元化，震动频度增大。 第五，危机事件国际化程度加大。伴随着全球化的进展，
第一节 公共事业管理职能概述
三、实现公共事业管理职能的基本手段
刚性手段
经济管理手段
法律管理手段
行政管理手段
柔性手段
economic
经济手段的形 式主要有价格 、税收、信贷
和财政。
legal
制定有关公共 事业的法律法 规，依靠法律 的强制力量， 规范公共活动 ，处理公共矛 盾，严惩违法
行为。
executive
危机一般具有突发性、紧急性、威胁性等显著特 征。
第四节 公共事业中的危机管理
（二）公共危机定义及特征
公共危机是指内部或外部高度不确定的变 化因素对社会共同利益、生命安全及财产产生 严重威胁的一种危险境况和紧张状态的事件。
公共危机与一般危机相比较，除了具备一 般危机突发性、紧急性、威胁性的特征以外， 还具有社会性和难控性的特征。
1.制作听证纪要
2.决策部门依据听 证笔录和听证纪 要制定公共决策
3.对听证进行成效 分析
4.听证过程的 公开化
第三节 公共事业中的听证制度
四、中国公共事业管理中公共决策听证制度 （一）中国公共决策听证制度的引入
中国听证制度从西方国家引入，听证制度在中国的首次 确立是源于第八届人大四次会议1996年3月17日审议通 过的《中华人民共和国行政处罚法》。
公布听证会的有关内容 3. 拓 宽 公 民 参 与 听 证 的 途 径 ， 激 发 民 众 的 参 与
热情 4.培育有实效的社会监督体系
第四节 公共事业中的危机管理
一、危机与公共危机 （一）危机含义及特征
美国著名学者罗森塔尔（Rosenthal）指出，危 机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架 产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况 下必须对其做出关键决策的事件。”
公用事业价格听证会在定价程序中的地位不清， 导致价格听证会在定价的具体实践中流于形式 。
第三节 公共事业中的听证制度
（三）改善中国公共决策听证制度的措施 1. 进 一 步 明 确 听 证 代 表 的 遴 选 标 准 ， 确 保 听 证
的民主性 2. 进 一 步 提 高 听 证 会 相 关 信 息 的 透 明 度 ， 适 时
第二节 公共事业管理职能的演变
四、公共事业管理职能转变的途径与方法
（一）立足本国国情，从本国实际出发 （二）与时俱进，稳步推进公共事业管理职能转变 （三）引入竞争机制，公共服务社会化 （四）重新定位政府公共管理职能
第三节 公共事业中的听证制度
一、听证的内涵与基本原则 （一）听证的内涵
从公共事业管理的角度来对听证进行界定，则为： 听证是指以政府为核心的公共事业组织在作出影响公民 或公众利益的决策之前，以听证会的形式听取利害关系 人、社会各方及有关专家的意见并据此作出公共决策以 实现良好治理的一种规范性程序制度。 （二）听证的基本原则 1.公开原则 2.公正原则 3.回避原则 4.辩论原则 5.法治原则
第三节 公共事业中的听证制度
（二）中国公共决策听证制度存在的问题 1.公共决策听证会的代表选择问题
中国目前的听证制度中缺乏有关听证代表的遴选程序、 听证代表的比例构成以及代表的能力资格等具体操作性规定， 为听证会的主办方留下很大的自由操作空间，容易出现一定 倾向性，难以使利益相关人都能在听证会上发出声音。
第四节 公共事业中的危机管理
二、公共危机管理
（二）公共危机管理的过程
1.危机预防阶段 在某一个危机事件发生之前，尽量采取各种措施以达到
防止危机的爆发或消减危机爆发对自然、社会以及公民个人 的有害影响。
2.危机准备阶段 （1）建立应急危机组织机构 （2）建立灵敏、准确的信息监测系统 （3）建立、健全和危机管理密切相关的法律法规 （4）制定危机应急计划 （5）就应急预案组织模拟演习和培训
体之间
协调合理， 沟通顺畅， 职责明确， 形成有机 的统一体
第一节 公共事业管理职能概述
二、公共事业管理职能的内容
公共事业管 理职能内容
程序性职能
决策 组织 领导 控制 创新
任务性职能
公共管理职能中的 社会管理职能
注： 1.程序性职能属于一般的管理职能； 2.任务性职能则是公共事业管理区别于其他管理所具有的特殊管理职能。
第二节 公共事业管理职能的演变
二、公共事业管理职能转变的原因
（一）全球化进程加快，单个国家的社会管理已无力解 决国际化的公共问题
（二）民主化程度提高，社会公众强烈要求参与到公共 事业管理中来
（三）传统行政思想制约了公共事业管理职能的发展 （四）管理思想和技术手段的创新为公共事业管理职能
（三）公共事业管理的效能是公共事业管理职 能转变的依据
第二节 公共事业管理职能的演变
三、中国公共事业管理职能的转变
（四）中国公共事业管理职能重心的转变
当政府进行社会服务的范围拓展和效率提高时，社会发展的阻力 则会减少；当社会服务的基本方面明显缺乏时，政府管理的合法 性和信任度将会下降。
在中国，公共事业管理的民主化与法治化已有了一定的发展，并 且已经进入到了全面发展实现小康社会的关键时期，但在公共事 业管理的社会服务职能方面仍然有许多的不足，如社会保障制度 有待进一步完善，教育文化投入相对不足，卫生事业发展还不发 达等。作为现代化建设的重要组成部分，中国从原来计划经济时 代重政治职能和在市场经济发展前期重经济职能逐步过渡到重社 会服务职能是中国今后很长一段时间内公共事业管理需要努力的 重点和难点。
听证会前的准备程序 听证会中的进行程序 听证会后的后续程序
1.提出申请
2.审核申请
3.听证代表和旁 听人员的组成 与产生
4.提请参与各方 做好会前准备 工作
1.听证主持人 宣布事项
2.申请人说明 定价方案、 依据和理由
3.政府价格主管 说明情况
4.听证代表进行 质证与辩论
5.申请人陈述意见 6.听证主持人总结 7.听证代表进行 8.审阅签名
第四Байду номын сангаас 公共事业中的危机管理
二、公共危机管理
（二）公共危机管理的过程 3.危机回应阶段
危机回应阶段是公共危机管理的关键与核心 ： （1）要尽量全面、准确地搜集危机信息，识别信息的 真假 。 （2）要根据搜集到的信息进行危机决策 。 （3）执行决策、做出回应 。
4. 危机恢复阶段 （1）圆满处理危机善后事务 。 （2）危机之后进行总结分析 。
第四节 公共事业中的危机管理
二、公共危机管理
（一）公共危机管理的含义
1.公共危机管理是指公共管理机构（如公共组织、第三方组 织及社会力量）通过对公共危机的预测、预防、控制、处理 以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程， 最终实现保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。
2.公共危机管理的特征 （1）综合性 （2）人本性 （3）影响范围广，甚至涉及国际范围 （4）管理难度大 （5）受到公众的监督与约束
第一节 公共事业管理职能概述
一、公共事业管理职能的内涵、性质与目标
1.公共事业管理职能是指，公共事业管理组织在公共事 业领域处理关系到全体社会公众的基本生活质量和共同 利益的社会公共事务的管理过程中，所承担的基本职责 与所具有的功能作用的统一体。
2.公共事业管理职能具有三个方面的性质 1）公共性 2）动态性 3）有限性
危机事件的发生也具有了一定的国际性。
第四节 公共事业中的危机管理
（二）中国公共危机引发的原因
1.中国的政治经济改革逐渐步入社会结构的全面分化时期， 结构变迁引起利益和权力在不同的主体之间进行重新分配和 转移，形成诸多不稳定的因素 。
2.政府职能正处于转变过程，政府的施政观念、机构职能、 管理方式、行政效率尚都不能适应这种转变，因此，极易出 现管理的薄弱环节，甚至出现“管理真空”。
第二节 公共事业管理职能的演变
三、中国公共事业管理职能的转变 （二）当前中国社会转型的特点及对公共事业 管理职能的要求
在当前中国的社会转型中，政治与经济体制改革有 了很大的进展，对于政府职能的转变也在逐渐的试点和 实践进行当中，逐步实现将政府职能转变到宏观调控、 公共服务和市场监管上来的目标也对公共事业管理职能 的调整有着很大的影响。
的转变提供了保障
第二节 公共事业管理职能的演变
三、中国公共事业管理职能的转变 （一）中国公共事业管理的特点及对其职能实 现的影响
1.主体单一，导致政府出现“一官多职”的现象，也就 是政府部门兼有企业所有者、经营者和公共权力拥有者、 享受者等多重角色。
2.非营利组织仍然处于不发达状态，所发挥的影响力和 作为也非常有限，一些非营利组织实际上仍然是依附于 政府，成为了政府的下属执行单位，没有独立的地位， 难以发挥第三方主体所应发挥的协作、监督等作用。
20世纪30~70年代，经济危机爆发，市场无法依靠自身调节来解决经济活动中 产生的矛盾和问题，加之政府的结构和功能的日趋完善，法律制度日益健全 和政治体系日益成熟，西方政府开始有能力在更多的公共领域内承担责任。
20世纪70年代至今，经济滞涨产生，政府赤字居高不下，由此推动了政府改 革，即新公共管理运动的兴起，在此基础上产生新的干预模式，即政府和市 场相结合以及政府和公民参与相结合的社会管理职能。
2.从微观方面看，表现为公共事业管理职能自身的演 变，即公共事业管理职能自身的内涵与管理范畴逐渐 呈现出从无到有，从窄到宽的特点。
第二节 公共事业管理职能的演变
一、公共事业管理职能演变的内容 （二）公共事业管理职能演变的三个阶段
19世纪~20世纪20年代，亚当·斯密的自由主义经济理论盛行，西方 政府仍然对公共事业比较关注，但其关注面比较狭窄，只有在公共 事业严重影响到社会经济发展时才开始关注其管理职能。
第三节 公共事业中的听证制度
二、听证在公共事业管理中的功能定位
（一）使公共决策的制定过程更加合理和科学
（二）听证可以提高公共部门决策的透明度，可以对公 共部门的行为实行有效监督
（三）增进公共部门与公民之间的良好沟通，提高公共 行为的可接受度
第三节 公共事业中的听证制度
三、听证的程序构建
2.公共决策听证制度中存在信息不对称
在实践中，由于决策制定者在制定方案时必然会搜集各 方面的资料，对制度方案的背景了如指掌，而参加听证的公 众对相关背景资料了解的不多，所以听证会极易产生信息不 对称的现象。
第三节 公共事业中的听证制度
（二）中国公共决策听证制度存在的问题 3.公共决策听证会定位不清
3.国家环境的影响。经济全球化、全球金融危机、国际关系 失衡、恐怖主义与民族、宗教斗争愈演愈烈，突发事件在一 些国家的发生频率、数量、烈度、危害性和影响面均呈上升 趋势。