第五章 公共事业管理中的职能、方式与方法
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第五章 公共事业管理中的职能、方式与方法
第一节 公共事业管理的基本职能
公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事 业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一 个管理过程中，主要有以下基本职能： 一、计划职能 二、组织职能 三、协调职能 四、控制职能
第二节 政府管理公共事业的基本方式
一、公共政策及其与公共事业管理的关系
2、横向分类：立法决策、行政决策和司法决策 第一、立法决策 ①宪法 ②基本法律 ③其他法律 第二、行政决策 ①行政法规 ②行政措施、决定和命令 ③部门规章 第三、司法决策
1、宪法：是国家最高权力机关经由特殊程序制定和修 改的，综合性地规定国家、社会和公民生活的根本问 题，具有最高法的效力的一种法。 2、法律：是由全国人大和全国人大常委会制定、修改 、补充、废止的的规范性法律文件。 3、行政法规：是由国务院制定的规范性法律文件，是 国家行政机关体系中最高的规范性文件。 4、地方性法规：是指法定的地方国家权力机关依照法 定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前 提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范 性文件。（自治法规是民族区域自治地方，即自治区 、自治州、自治县人大制定的与民族区域自治有关的 规范性法律文件，包括自治条例和单行条例。）
3. 公共事业产品的政府生产——政府通过设立国有企业直接 生产并以非市场化的方式向公众提供一定的公共事业产品 ，且通常主要集中在以水、电、煤气、公共交通为基本内 容的公用事业中。 4. 公共事业产品的政府管制——是指政府为了保证公共事业 产品的供给、维护和增进公共利益，依据相关的法律法规 ，以一定的方式干预公共事业产品生产和提供者特别是企 业活动的行为。分为直接管制和间接管制，直接管制又分 为经济性管制和社会性管制。
三 、政府管理公共事业的柔性方法
(一)行政指导
1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公 共事业产品的生产者提供者，以及消费者的社会行为，以实现 公共事业产品政策的目标。 特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，行 政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力 的柔性行为。
（一） 公共政策的定义
拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是具有目标、价值与策 略的大型计划；
托马斯· 戴伊认为，凡是政府决定做的或不做的事情就是 公共政策； 戴维· 伊斯顿认为，公共政策是对全社会价值作出权威性 的分配。 所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择 和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利 益的方案而做出的一个正式的决定或安排。
（四）公共事业产品政策的执行 1. 公共事业产品的政府供应——政府通过财政预算购买相关 的公共事业产品，并以一定的方式向公众提供。通过政府 供应提供的公共事业产品包括道路、教育、卫生及社会福 利，还包括转移性支付。 2. 公共事业产品的政府补贴——政府对承担某些市场性较强 的公共事业产品生产和提供的组织，在对其产品的质量和 价格做出相关要求和规定后，对这些组织执行政府的规定 所承受的相关损失予以一定补助。比如经济适用房。
2. 按采购模式分：集中采购与分散采购
3. 按运用的手段分：传统采购与现代化采购 4. 按是否招标分：招标性采购与非招标性采购(招标采购包 括公开招标、邀请招标，非招标采购包括竞争性谈判、询 价采购、单一来源采购）
(三)行政授权 行政授权，是指行政机关依法将某项或某一方面公共 事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人 行使的法律行为。 授权组织：依法设立的处理专项公共事务的专门行政 机构、行政性公司、企业、事业组织、社会组织。 授权组织的地位：等同于行政机关，但隶属于有关的 行政机关。 例如：银行对假币收缴、鉴定工作是得到中国人民银 行授权的。
第三节 政府管理公共事业的基本方法
一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类
(一)政府公共事业管理方法的概念 是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的 手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导 到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节 的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段 以及管理模式等。 (二)政府公共事业管理方法的分类 在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类 ，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是 刚性方法，一类是柔性方法。
（二）公共政策的基本内容与分类 1、公共政策的内容包含如下内容： 第一，制定公共政策的主体是拥有合法权威的包括立法机 关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的 有关机构或部门。 第二，制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归 根结底是为了解决公共资源或利益的分配问题。
第三，涉及公共资源分配的公共政策表现为法律、政令、 计划、方案等形式，公共政策本身并不是一种行为，而是 指导行为的思想，属于观念性的东西。
标是维护和增进公共利益。 基本内容：规定双方的权利与义务 合同缔结方式：招投标方式、邀请发价方式、拍
卖、直接磋商。
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织 ，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或 者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
1. 按采购规模分：小额采购、批量采购、大额采购
二、政府管理公共事业的刚性方法
(一)行政方法
是指公共行政主体根据客观需要，运用除法律、法规、规章 外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。 具有权威性、直接性、时效性特点 行政方法有效性的条件——管理主体的权威和行政指令的质 量。 行政方法在公共事业管理中的运用，运用的时机——应对突 发情况、法律空白、法律滞后。
(四)行政委托
行政委托，指行政机关和法定授权组织在其职权范围内 ，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社 会组织或个人行使的法律行为。 行政委托的规则：依法委托；在职权范围内委托及实施管 理行为；委托的行政机关等具有监督职责，受委托的组织必 须符合法定条件；受委托的组织不得再次委托他人。 例如：在我国的行政管理中，治安协管员、交通协管员、 税收协管员、工商协管员、劳动监察协管员、城管协管员、 流动人口协管员、出租屋协管员……在行政管理领域，协管 员人数甚至远远超过正式执法人员。
表现：
1.
2. 3.
制定发布公共政策进行管理
通过行政监督督促活动者执行方针、政策 对违法违章行为查处
(二)经济方法 国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的 经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的管理 方法。 具有间接性、诱导性、灵活性 经济方法有效性的基本条件——适时、适度运用经济 杠杆。 经济方法在政府管理公共事业中的运用：宏观层面： 主要是在一定程度上利用价格、税收和信贷三大经济杠杆 进行公共事业活动的调节管理；微观层面：主要是针对公 共事业管理中的一些具体事项，利用物质利益诱导作用， 鼓励或禁止公众活动。
(五)情感方法与心理方法
1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值 情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达 到公共事业管理的目的方法。 具体方法：舆论宣传、公开激励、表彰先进、树立 典型。 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目 标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公 众的个体心理和社会心理。
3、层次分类：元政策、基本政策和具体政策
元政策：关于政策的政策。
基本政策：连接元政策与具体政策的中间环节，用以指导 某一方面公共问题的主导性政策。 具体政策：由公共部门针对特定而具体的公共问题做出的 政策性的规定。
(三)政府在公共事业管理中的政策制定 制定关于公共事业产品生产和供给的政策是政府实施公 共事业管理活动的起点，也是保证公共事业管理能否满足 公众公共需求，维护和增进公共利益的第一个重要环节。 公共事业产品政策制定的主体：公共事业产品政策制定 的主体多元化，在公共政策制定中，立法机关、行政机关 、政党、社会团体和公民都直接或间接地参与到公共政策 的制定过程中。 公共事业产品政策制定的过程:问题确定—目标的制定 —方案制定—方案的选择—法定程序的认定。
(三)法律方法 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对 公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章 等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的 方法。 具有普遍的约束性、严格的强制性、明确的规范性、 相对的稳定性 法律方法有效性的基本条件——公正、适时和严格执 行 法律方法在政府公共事业管理中的运用：立法、司法 、行政机关在制定法律、执行法律、法律监督应注意的 是制定和健全法律、法规体系并保证法律、法规内容完 整。
2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机Βιβλιοθήκη Baidu会议公开制度 第三、行政审议制度 第四、行政建议制度
(二)公共事业管理合同 又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过 程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组 织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目 标，经相互协商所达成的协议。 特点：法律地位平等，但权利义务不均衡对等；目
5、行政规章：是国家行政机关依照行政职权所制定 、发布的针对某一类事件或某一类人的一般性规定， 是抽象行政行为的一种。规章包括部门规章和地方人 民政府规章。 第一、部门规章，也称为部委规章，是指国务院 各部门和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内 按照规定的程序所制定的规定、办法、细则、规则等 规范性文件的总称。 第二、地方政府规章，是指由省、自治区、直辖 市和较大的市的人民政府根据法律和法规，并按照规 定的程序所制定的普遍适用于本行政区域的规定、办 法、细则、规则等规范性文件的总称。
2.心理方法
第一节 公共事业管理的基本职能
公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事 业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一 个管理过程中，主要有以下基本职能： 一、计划职能 二、组织职能 三、协调职能 四、控制职能
第二节 政府管理公共事业的基本方式
一、公共政策及其与公共事业管理的关系
2、横向分类：立法决策、行政决策和司法决策 第一、立法决策 ①宪法 ②基本法律 ③其他法律 第二、行政决策 ①行政法规 ②行政措施、决定和命令 ③部门规章 第三、司法决策
1、宪法：是国家最高权力机关经由特殊程序制定和修 改的，综合性地规定国家、社会和公民生活的根本问 题，具有最高法的效力的一种法。 2、法律：是由全国人大和全国人大常委会制定、修改 、补充、废止的的规范性法律文件。 3、行政法规：是由国务院制定的规范性法律文件，是 国家行政机关体系中最高的规范性文件。 4、地方性法规：是指法定的地方国家权力机关依照法 定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前 提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范 性文件。（自治法规是民族区域自治地方，即自治区 、自治州、自治县人大制定的与民族区域自治有关的 规范性法律文件，包括自治条例和单行条例。）
3. 公共事业产品的政府生产——政府通过设立国有企业直接 生产并以非市场化的方式向公众提供一定的公共事业产品 ，且通常主要集中在以水、电、煤气、公共交通为基本内 容的公用事业中。 4. 公共事业产品的政府管制——是指政府为了保证公共事业 产品的供给、维护和增进公共利益，依据相关的法律法规 ，以一定的方式干预公共事业产品生产和提供者特别是企 业活动的行为。分为直接管制和间接管制，直接管制又分 为经济性管制和社会性管制。
三 、政府管理公共事业的柔性方法
(一)行政指导
1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公 共事业产品的生产者提供者，以及消费者的社会行为，以实现 公共事业产品政策的目标。 特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，行 政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力 的柔性行为。
（一） 公共政策的定义
拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是具有目标、价值与策 略的大型计划；
托马斯· 戴伊认为，凡是政府决定做的或不做的事情就是 公共政策； 戴维· 伊斯顿认为，公共政策是对全社会价值作出权威性 的分配。 所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择 和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利 益的方案而做出的一个正式的决定或安排。
（四）公共事业产品政策的执行 1. 公共事业产品的政府供应——政府通过财政预算购买相关 的公共事业产品，并以一定的方式向公众提供。通过政府 供应提供的公共事业产品包括道路、教育、卫生及社会福 利，还包括转移性支付。 2. 公共事业产品的政府补贴——政府对承担某些市场性较强 的公共事业产品生产和提供的组织，在对其产品的质量和 价格做出相关要求和规定后，对这些组织执行政府的规定 所承受的相关损失予以一定补助。比如经济适用房。
2. 按采购模式分：集中采购与分散采购
3. 按运用的手段分：传统采购与现代化采购 4. 按是否招标分：招标性采购与非招标性采购(招标采购包 括公开招标、邀请招标，非招标采购包括竞争性谈判、询 价采购、单一来源采购）
(三)行政授权 行政授权，是指行政机关依法将某项或某一方面公共 事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人 行使的法律行为。 授权组织：依法设立的处理专项公共事务的专门行政 机构、行政性公司、企业、事业组织、社会组织。 授权组织的地位：等同于行政机关，但隶属于有关的 行政机关。 例如：银行对假币收缴、鉴定工作是得到中国人民银 行授权的。
第三节 政府管理公共事业的基本方法
一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类
(一)政府公共事业管理方法的概念 是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的 手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导 到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节 的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段 以及管理模式等。 (二)政府公共事业管理方法的分类 在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类 ，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是 刚性方法，一类是柔性方法。
（二）公共政策的基本内容与分类 1、公共政策的内容包含如下内容： 第一，制定公共政策的主体是拥有合法权威的包括立法机 关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的 有关机构或部门。 第二，制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归 根结底是为了解决公共资源或利益的分配问题。
第三，涉及公共资源分配的公共政策表现为法律、政令、 计划、方案等形式，公共政策本身并不是一种行为，而是 指导行为的思想，属于观念性的东西。
标是维护和增进公共利益。 基本内容：规定双方的权利与义务 合同缔结方式：招投标方式、邀请发价方式、拍
卖、直接磋商。
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织 ，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或 者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
1. 按采购规模分：小额采购、批量采购、大额采购
二、政府管理公共事业的刚性方法
(一)行政方法
是指公共行政主体根据客观需要，运用除法律、法规、规章 外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。 具有权威性、直接性、时效性特点 行政方法有效性的条件——管理主体的权威和行政指令的质 量。 行政方法在公共事业管理中的运用，运用的时机——应对突 发情况、法律空白、法律滞后。
(四)行政委托
行政委托，指行政机关和法定授权组织在其职权范围内 ，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社 会组织或个人行使的法律行为。 行政委托的规则：依法委托；在职权范围内委托及实施管 理行为；委托的行政机关等具有监督职责，受委托的组织必 须符合法定条件；受委托的组织不得再次委托他人。 例如：在我国的行政管理中，治安协管员、交通协管员、 税收协管员、工商协管员、劳动监察协管员、城管协管员、 流动人口协管员、出租屋协管员……在行政管理领域，协管 员人数甚至远远超过正式执法人员。
表现：
1.
2. 3.
制定发布公共政策进行管理
通过行政监督督促活动者执行方针、政策 对违法违章行为查处
(二)经济方法 国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的 经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的管理 方法。 具有间接性、诱导性、灵活性 经济方法有效性的基本条件——适时、适度运用经济 杠杆。 经济方法在政府管理公共事业中的运用：宏观层面： 主要是在一定程度上利用价格、税收和信贷三大经济杠杆 进行公共事业活动的调节管理；微观层面：主要是针对公 共事业管理中的一些具体事项，利用物质利益诱导作用， 鼓励或禁止公众活动。
(五)情感方法与心理方法
1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值 情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达 到公共事业管理的目的方法。 具体方法：舆论宣传、公开激励、表彰先进、树立 典型。 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目 标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公 众的个体心理和社会心理。
3、层次分类：元政策、基本政策和具体政策
元政策：关于政策的政策。
基本政策：连接元政策与具体政策的中间环节，用以指导 某一方面公共问题的主导性政策。 具体政策：由公共部门针对特定而具体的公共问题做出的 政策性的规定。
(三)政府在公共事业管理中的政策制定 制定关于公共事业产品生产和供给的政策是政府实施公 共事业管理活动的起点，也是保证公共事业管理能否满足 公众公共需求，维护和增进公共利益的第一个重要环节。 公共事业产品政策制定的主体：公共事业产品政策制定 的主体多元化，在公共政策制定中，立法机关、行政机关 、政党、社会团体和公民都直接或间接地参与到公共政策 的制定过程中。 公共事业产品政策制定的过程:问题确定—目标的制定 —方案制定—方案的选择—法定程序的认定。
(三)法律方法 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对 公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章 等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的 方法。 具有普遍的约束性、严格的强制性、明确的规范性、 相对的稳定性 法律方法有效性的基本条件——公正、适时和严格执 行 法律方法在政府公共事业管理中的运用：立法、司法 、行政机关在制定法律、执行法律、法律监督应注意的 是制定和健全法律、法规体系并保证法律、法规内容完 整。
2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机Βιβλιοθήκη Baidu会议公开制度 第三、行政审议制度 第四、行政建议制度
(二)公共事业管理合同 又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过 程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组 织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目 标，经相互协商所达成的协议。 特点：法律地位平等，但权利义务不均衡对等；目
5、行政规章：是国家行政机关依照行政职权所制定 、发布的针对某一类事件或某一类人的一般性规定， 是抽象行政行为的一种。规章包括部门规章和地方人 民政府规章。 第一、部门规章，也称为部委规章，是指国务院 各部门和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内 按照规定的程序所制定的规定、办法、细则、规则等 规范性文件的总称。 第二、地方政府规章，是指由省、自治区、直辖 市和较大的市的人民政府根据法律和法规，并按照规 定的程序所制定的普遍适用于本行政区域的规定、办 法、细则、规则等规范性文件的总称。
2.心理方法