荷兰环境规划：经验及借鉴

实施,如对自愿协议措施的监控等;后者则是对环境因素(如排放数据,环境质量等) 的监控.在国家层面,RIVM每年公布国家环境展望,每4年提交一份科学报告,对NEPP
的执行进展和障碍进行分析讨论,并预测环境状况发展及可能的环境问题;下个NEPP 中也要对上个NEPP进行简单的评估.各级环境纲要也起到评估环境政策计划的作用.
环境规划对荷兰环境问题的解决发挥了巨大的作用,这主要得益于其完善的规划保
障体系.荷兰环境规划的保障体系主要有如下几方面.
(一)立法保障
1993年,荷兰政府将各类环保法律联合起来并进一步充实,形成统一的综合性法律, 即《环境管理法》(EMA),涵盖了荷兰环境保护的各个方面,在环境执法和各级环境政
策计划等内容上制定了统一的规范体系.EMA为荷兰环境规划提供了法律依据,对规范 荷兰环境规划的制定并促使其有效实施起到了重要作用.
及其建设或更换的期限也有相应的规定.
264环境规划:回顾与展望
3.自然规划(Nature
Policy Plan)
自然规划类似于我国的生态规划,是为恢复受到工农业破坏的环境所作的规划.它
于1990年由农业渔业部制定,概述了政府未来30年的政策和目标,并包括一个5年计
划.规划对国家的自然保护政策进行了调整,提出了保护,恢复和开发自然的新措施,
机构通过.
(二)要素规划
要素规划为特定环境要素的管理提供依据,主要有废物管理规划,污水处理规划和 自然规划等. 1.国家废物管理规划
国家废物管理规划(LAP)由VROM每四年制定一个,明确国家废物管理政策的主 要特征,阐述其在各类废弃物上的具体应用,并对国际废物转移管理与政策的明确形式 做出相应的规定.LAPl的规划期为2002—2012年,内容包括政策框架,部门计划和能
划的制定和实施有所借鉴.
一,荷兰环境规划体系
荷兰环境规划体系包括环境政策计划(Environmental
Policy
Plan),要素规划和行动
计划3项内容(图1).环境政策计划是荷兰环境规划体系中最重要的环节,由国家和各 级地方环境政策计划组成,对荷兰环境规划和环境保护工作具有宏观的,全面的指导作
用.要素规划和行动计划是荷兰各级政府制定的以某一要素或环境主题为对象的规划, 它们在内容上应服从相应级别的环境政策计划,是环境政策计划得以落实的重要途径.
部分,一是国内措施,由VROM负责,目标是引导公众关注自身行为带来的社会,文化,
经济和生态后果,以基本社会变化促进可持续发展,并通过"范例,学习,动员"的过 程促进其实施;二是国际措施,由外交部协调,采纳了约翰内斯堡国际会议上所提出的5 个优先主题,即水,能源,健康,农业和生物多样性【51.
二,荷兰环境规划的保障体系
(一)环境政策计划
环境政策计划根据规划范围和规划主体的层次可划分为国家级,省级,区域级和地 方级环境政策计划等. 1.国家环境政策计划 国家环境政策计划(NEPP)是整个环境政策计划乃至荷兰环境规划体系的核心.其 前身是1985年公布的指导性多年环境计划(IMP.E),而后,《我们共同的未来》及《关 心明天》的出版掀起了荷兰环境保护的新高潮,促成了NEPP的通过. NEPP是一个战略框架,识别环境问题及其原因,设定近期与远期的国家环境目标; 同时又具有行动计划的性质,综合考虑各行为主体可能采取的措施,用特定的行动达到
当前中国经济社会的快速发展导致了严重的环境污染和生态破坏,对人类的生存和 发展构成了威胁.有效推进环境规划工作,以促进环境,经济与社会协调发展不容忽视.
作为一个典型的经历了"先污染后治理"的发达国家,合理的环境规划是荷兰取得污染 治理成功的关键之一.本文系统介绍了荷兰环境规划及其保障体系,以期对中国环境规
第三篇国际经验261
荷兰环境规划:经验及借鉴
刘
慧郭怀成詹歆晔都亚嫣
(北京大学环境科学与工程学院,北京,100871)
摘要:荷兰环境规划体系包括环境政策计划,要素规划和行动计划三项内容,其中以国家环境政策计划为核心, 要素规划和行动计划为补充.立法,实施.评估,NGOs与公众参与等构成了完善的规划保障体系,保障环境 规划的有效实施.结合中国环境规划现状,荷兰环境规划对中国的借鉴意义主要表现在四个方面:权威的数据 来源.NEPP的核心作用,规划主题内容的演变和完善的保障体系. 关键词:环境规划体系保障借鉴荷兰
政策(10cal policy),室内健康(health 2.可持续发展行动计划
buildings),联系(communication)等,通过目
标群来开展,行动分为国际,国家和地方三个层面14].
作为荷兰的国家环境政策,可持续发展是荷兰各项环境规划计划的出发点.可持续
发展行动计划是2002年约翰内斯堡国际可持续发展会议在荷兰的行动结果.内容分为两
与
交由VROM 申请国会批准
维护治理效果等
区域
由地区公共 }机构中设立的行政管理委员会负责起草,若地方管理委员会与地区公共机构位于同 一地区,她 由地方管理委员会负责制定,制定过程与地方环境政策计划相似 地方行政管理委员会 在地方日报 或者其他报 交由省行政管 纸上进行公 理委员会审查
布
地方级
不强制
看出,荷兰环境政策计划是"自上而下"式的.一个代表各个部门的委员会负责评估这 些区域和地方的政策,以确定其与NEPP的兼容性.
表2省级,区域及地方级环境政策计划制定安排
周期
负责 机构
起草 机构 省行政管理委员会
内容 省级议会环境政策
公布
批准 机构
省级
至少每4 年一次
省级 议会
邻省的行政管理委员 的基本要素,如8 在《荷兰政 会,规划中涉及的其他 年时间的预期治理 府公告报》 省级政府机构等也要参 目标,特殊保护及 上发布
(二)实施保障
荷兰政府保证规划执行的措施除政策和立法支持,国家强制执行外,由政府与目标 群谈判协商签订的盟约(covenant)是荷兰政府促进其环境规划计划实施的重要手段【6】.
g--篇国际经验265
盟约具有司法契约的性质,具有法律效力,可诉诸民事法院强制履行.盟约目标的 设定须经过政府与企业的多次磋商,企业可以自主选择最有效的各种技术,经济等措施 组合,并将环境计划综合考虑到其长期商业计划中;当盟约的内容与当事人以外的第三 人有直接利害关系时,协议内容或该协议重要部分应刊载于政府公报或以其他方式公开: 而且,盟约中需说明协议签订后的管理措施,采取的评估方法,机构与期限等,由业者,
力规划三部分【3】.针对新的国际法或废物处理新技术的出现,LAP会及时做出调整. 2.地方污水处理规划 地方污水处理规划由地区行政管理委员会,省行政管理委员会,污水净化处理厂的
运营人员,地表水采集和排放的管理人员等参与制定.其内容需遵从地方环境政策计划, 包括对本地区污水收集和排放设施的总体评价及其更换周期,对需要新建或更换的设施
中央政府,地方自治团体各方选出的监督委员会负责监督协议实施并提出建议.因此, 相较于传统的限制性命令——控制形式的规则,盟约更受企业欢迎,实施效果更好.这
些盟约以工业的积极态度和对环境问题的综合方法为特征,展示了社会技术的高度发展 形势和新的中间创新规划方法.
(三)评估体制
及时,完善的评估体制有利于对规划计划进行改进,以更好地适应不断变化的实际 情况.NEPP中实行两个方面的监控:行动监控和环境监控.前者用来衡量政策和计划的
要求在项目开发过程中考虑其自然代价.其中最重要的内容是通过保持,复原和开发自
然,半自然生态系统创建国家生态网络.中央政府负责重要生态景观价值在国家和国际 层面的保护和研究工作,省级和地方政府负责计划在本地的执行.
(三)行动计划
1.环境健康行动计划 环境健康行动计划是NEPP4中环境与健康政策计划的体现,由健康,福利和体育部 与VROM共同负责编制,于2002年发布,并定时做出进展报告.其目标是对已经识别
transitions
2001 NEPP4
对自然资源过度消耗(over-exploitation ofnatural resourc.:e￥) 健康威胁(threats to health) 外部安全威胁(threats to external safety) 对生存环境质量的破坏(damage
environment)
262环境规划:回顾与展望
改善环境质量的目标,如研究,政策文件生成,执行进展和强制机构等.自1989年开始, NEPP每4年更新一次,历次NEPP的主要内容如表1所示【h 2】.NEPP由住房规划和环
境部(VI的M)和荷兰经济事务部,农业渔业部,运输和公共事务部共同编制,外交部
和国家公共卫生与环境保护研究院(ⅪⅥ垤)在编制过程中也发挥了重要作用.
地方 议会
省行政管理委员会,邻 近地方的管理委员会也 要参与
3.环境纲要
各级行政机构每年还需兼顾本级环境政策计划,制定相应的环境纲要,内容包括目
前环境政策计划的进展,未来环境保护工作的详细安排和环境管理活动的财政预算等. 国家环境纲要需由VROM和国家预算部门通过,其他各级环境纲要需由本级及上级行政
substances)
目标群 农业 工业
dangerous
其他
1985 曩M[P.E
公用事业
废物处理(disposal ofwastc) 扰动(disruption) 气候变化(climate change) 酸雨(aeidfication)
1989 NEPPl
富营养化(eutrophication) 扩散(diffusion) 废弃物处置(disposal ofwaste) 扰动(disturbance)
的问题提出明确解决方法,关注点集中于减少环境因素带来的健康影响和避免环境风险.
环境健康行动计划设计了6个主题,分别为交叉耦合(cross link),研究,监测和早期警 报(research,monitoring
and early
warning),评估框架(framework
in
for
assessment),地方
●
环境健康 行 动 计 划 可持续发展
地方环境纲要
肾
地方环境政策计划
一±;·幽巳'亡F日
图1荷兰环境规划体系 表1历次NEPP的主要内容 规划主题 酸沉降(disposal ofacid) 肥料渗流(discharge of fertilizers) 环境危险物扩散(diffusion of environmentally
交通 私人住房 农业 运输 电力和气体燃料 房地产 消费者 环境交易
1990年公布
NEPP-90
,
为 对 NEPPI的补 充
作
1993 NEPP2 1997 NEPP3
缺水(dehydration) 研究和教育机构 环境和社会组织 浪费(squandering) 对NEPPl的初步结果进行评估,修改部分目标,通过向各目标群提供明确的目标和清楚的 信息来促进其实施执行,并引入"可持续发展" 对NEPP2进行回顾,对未来发展进行展望,提出荷兰的国际环境策略 生物多样性丧失(10ss ofbiodiversity) 气候变化(climate change) 对30年的环 境政策进行 评价,提出 制度创新即
一 ……
●…………—-…………～…●'-
I 国家环境政策纲要H 国家环境政策计划卜_
J
要
L_
环 境 政 策 计 划
一ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ●
素 规 划
H H 叫
国家废物处理规划
地方污水处理规划
省级环境纲要 目kell.^n6a口 区城外观绷墨
F t 省级环境政策计划卜_
●
自然规划
L
_卜_
≈.H"橹m∞:L阜"I 匹城外观以柬丌划
此外,其他环境规划也要求负责部门定时做出进展报告,及时反映执行情况,对相应的
政策进行改进.
(四)NGOs(非政府组织)与公众参与
公众参与在荷兰环境规划的制定中有很好的体现,如EMA规定所有级别的环境政策 计划在定稿后都要在相应级别的报纸上予以公布.随着环境主题对公众觉悟的要求不断 提高,NGOs的参与作用越来越显著.NEPP3规定NGOs有3种参与政策讨论的方式: 全参与讨论,部分参与讨论,仅被告知进展.NGOs的活动贯穿环境规划从制定,实施到
to
the
quality of the living
可能的不可控制风险(possible unmanageable risks)
第三篇国际经验263
2.省级,区域及地方环境政策计划
省级,区域及地方级环境政策计划的制定周期,机构和内容如表2所示.这些环境 政策计划是本级行政机构迸行环境保护工作的基础.从各级环境政策计划的批准机构可