智利养老保险私有化对我国养老金制度改革的启示

１９９７年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》。

从此，中国正式确定了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险制度，由于在具体实践过程中没能够合理的承认和消化新旧制度转制过程中的成本，导致了部分积累制名不副实，“空账”问题严重。

为了解决养老保险体制财务平衡问题，学者们提出了许多改革措施。

智利养老保险私有化２０年的实践，离不开智利的具体国情，对中国而言，借鉴智利经验的同时，应进一步结合中国的人口老龄化的突出实际，将本国的具体国情与社会保障制度的内在规律有机地结合起来，适当引入个人基金管理竞争因素，恰当选择投资渠道，政府和个人共同对养老保险体制负起责任，才能更快地解决该体制中的财务平衡问题，促进其可持续性健康发展。

一、智利养老保险私有化产生背景及基本内容智利养老保险私有化产生于２０世纪８０年代初期。

当时的特殊时代背景在于，智利采取的是现收现付模式，面临着人口老龄化的日益加重且国内通货膨胀率居高不下，这不仅对政府财政构成巨大压力，而且难以维持退休者的正常生活。

在这种背景下，养老保险私有化被作为一项新的政策措施出台，并在智利被强制实施。

智利养老保险私有化产生的直接基础，是军人政府上台后于１９７３年１０月将全国各种家庭津贴统一起来并将其由养老保险基金会转交给新成立的机构———家庭津贴补偿组织，以及１９７９年２月废除建立在工作年限基础上的养老保险制度而建立起来的养老金水平统一调整制度，它的法律依据是１９８０年１１月通过的３５００号法令，该法律规定于１９８１年开始实施新型养老金制度，新参加工作的社会成员只能参与新制度，但允许已经工作的中、老年职工自由选择留在旧的养老保险制度内还是参加新制度，国家对选择继续留在旧制度中的中、老年职工仍然负责到底，对选择新制度的中、老年职工则通过发行认可债券的方式来补偿历史欠账。

智利养老保险私有化的基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制（包括基本个人账户和补充个人账户，前者指个人要将其纳税收入的１０％作为自己的养老金投入，后者则是在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人账户），并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。

智利养老保险私有化最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。

这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而是社会保障私有化的一种典型的表现形态。

二、智利养老保险私有化改革实效这项改革在缓解了政府养老金压力的同时又起如下的作用：（一）国民储蓄和投资的增加为资本市场提供资金来源。

基金制养老保险的建立，使社会保险性储蓄迅速增加，带动总储蓄的增长。

１９８１年智利实行改革后，其国内的储蓄率便迅速提高，由１９８１年的１６．４％上升到１９９０年的３０％，社会保险性储蓄与ＧＤＰ之比从１９８４年的１．９０％增至１９９４年的３．８０％。

另有一项经济计量研究表明，智利养老金的发展使本国总要素生产率每年提高１个百分点，对总要素生产率提高的贡献度为５０％。

（二）私人养老保险基金管理公司之间的竞争，提高养老保险基金的投资效益。

在实施养老保险制度私有化改革的国家，职工可以选择众多养老保险基金管理公司中的一家开立自己的退休账户，职工个人账户上的养老储蓄由养老保险基金管理公司负责投资：如果投资效益较差，职工有权将自己的退休账户转到别的公司。

这样就迫使养老保险基金管理公司之间展开业绩的竞争，这种竞争可以提高养老保险基金的投资收益率。

１９８１年至１９９５年期间，智利私人养老基金取得了平均１２．２％的实际回报率，扣除管理成本，收益率也达７．４％。

（三）养老基金的管理和运营交给私人公司，从而减少政府直接经营基金。

养老保险私有化改革允许个人越来越多地控制投资，以提高养老保险制度在促进资本市场发展及经济增长方面的作用，增强个人责任并融入较高的运作效率将成为一种必然趋势。

三、智利养老保险私有化改革弊端任何事物都具有两面性，新兴的改革也不例外，私有化改革的弊端体现在以下几个方面：智利养老保险私有化对我国养老金制度改革的启示林俊岚，黄爱芳（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉４３００８１）摘要：２０世纪８０年代，智利对养老金制度实行个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的改革，掀起了全球范围的社会保障改革浪潮。

智利的社会保障私有化改革是对传统社会养老保险制度的一种创新，它强调个人在社会保障中应承担较大的责任，而且私有化的养老金管理带来了较高的投资回报，但这一模式并不具有普遍推广的价值。

本文从改革背景、利弊等方面考察智利养老保险私有化，并分析了养老保险私有化对我国启示。

关键词：养老保险；私有化；养老基金；现收现付；基金积累２００７年３月第４卷第３期ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕｂｅｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ（ＨｕｍａｎｉｔｉｅｓａｎｄＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）湖北经济学院学报（人文社会科学版）Ｍａｒ．２００７Ｖｏｌ．４Ｎｏ．３１０４・・（一）缺乏社会保障的应有功能由于对养老金实行完全个人账户制，且完全按照个人工资收入的一定比率全部由个人缴纳，职工之间不仅缺乏互济，而且延续着在职时的工资差别，加上政策鼓励高收入者多缴费，实际上又扩大了老年人的收入差异；同时，这种制度对因从事家务等原因导致工龄较短的妇女和长寿的老年人显然是一种政策歧视，因为从业时间短意味着缴费时间短，年老后个人账户上的积累额也少，而长寿老年人则必然会因个人账户上积累额小而极易陷入贫困境地。

这些客观现象，反映了完全由个人负责的账户制度的内在缺陷。

（二）普及范围有限这种养老金制度只适用于高、中等收入的社会阶层，低收入阶层难以承受。

此模式虽然在改革初期吸引了越来越多的工人参与，但进入２０世纪９０年代以后，参加缴费的职工人数占职工总数的比例却在下降。

如据智利养老金基金监管局１９９５年提供的资料，１９８２年参加个人账户缴费的职工人数为１０６万人，占职工总数的７３．６％，而上述比率到１９９１年下降到６０．５％，１９９３年为５９．３％，１９９４年为５７．４％。

这意味着新的养老制度将４０％应当缴费的职工排除在外。

（三）管理成本非常高实行私人养老金制度的国家，养老基金要收取相当于职工年养老交纳金的２５％—３５％的佣金和管理费，其主要原因是私人养老基金需要投入大量资金招聘新成员。

因为多家私营养老金管理公司要想获得更多的业务量就必然要花费巨额的市场营销费用和扩大其管理队伍。

比如智利，到１９９４年，基金公司相关管理人员（含营销员）达８０００多人，较旧制度多１５％；运行费用在１９８２年即上升到占供款总额的１９％，１９９０年虽下降到１４％，仍然比１９８０年实行旧制度时的８％高６个百分点；这种结果显然与改革初衷相背离。

（四）易遭受经济危机的打击如在１９８２年的经济危机中，作为智利１９７４－１９７６年期间掌握养老金管理最有实力的两大经济集团（威尔和克鲁扎—洛蓝）就迅速破产，国家不得不暂时接管并在后来重新私有化，鼓励外国债权人将其在智利的债权转换为资产，到１９８７年时，４个最大的ＡＦＰ的所有权部分或全部被外国投资者持有，而另二家最大的基金公司则被银行家信托基金等控制，这表明了智利养老保险私有化存在着较大的市场风险，国内经济危机将是私营化管理的死敌；而外国资本的介入，又使国际资本或金融市场风险成为新的影响因素。

四、智利养老保险私有化对我国的启示智利养老保险私有化有其存在的政治经济条件和特定的社会历史背景，并发挥过积极的作用，对智利养老保险模式的利弊分析，对设计和选择我国养老保险模式具有重要的现实意义。

尽管同样是发展中国家，但我国国情却是人口多，底子薄，正在由市场经济的不成熟向成熟期过渡，养老保险制度的改革显然不能简单照搬照抄。

智利养老保险私有化对我国的启示是：（一）社会保障不能由国家或政府包办，应增强个人责任。

如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人账户，允许养老基金进入资本市场，倡导民间或私人力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续维护中国传统的家庭保障功能，都对于中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。

（二）社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。

如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、社会保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制“失灵”的结果。

（三）养老保险基金本身及表现出来的长期、稳定和规模性等特点，对资本市场有极其重要的影响通过拓宽投资渠道来提高收益率，如社会服务、基本建设、教育、医疗卫生等，因为在我国目前社会经济条件下。

投资于这些行业和部门不仅有利于社会经济发展和产业结构调整，有利于服务的社会化，而且还有利于促进就业，保证基金投资的稳健性。

政府还应尽快改变财政的支出结构，不要在过多投资竞争性领域，还要大力发展金融市场、法律监管体系等健全的配套设施。

同时，也应提高劳动力市场的吸纳能力，创造更多的就业机会，将农民工合理纳入城镇养老保险体系，充实养老金“新人”支付系统。

（四）社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本，更应找到逐步消化改革成本的途径智利在私有化改革中采取了如下政策：一是将保障对象分流，即对“老人”（老职工）仍然实行老制度并继续由国家包下来，“中人”（新制度实施前参加工作者）由其自由选择保留在老制度中或进入新制度，“新人”（改革后参加工作者）则只能选择参加新制度，政府对老人负全部责任，对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠账；二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金，其中政府认可债券由各家基金管理公司认购，筹措的资金可以弥补４０％的欠账，这意味着对历史欠账或转制成本的补偿需要由多届政府来逐步消化，事实上，在皮诺切特政府下台多年后的今天，智利政府仍然在偿付着改革前的养老金历史欠账（即偿还认可债券）。

中国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担与转制成本问题，借鉴智利的成功经验，可以通过以下渠道来消化我国的隐性债务：１．逐步变现部分国有资产或通过协议转让方式减持国有股来充实养老基金；２．将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；３．国家每年从中央和地方的财政收入中提取一定的资金用于补充养老基金；４．适时开征如利息税，遗产税等专项税，对烟、酒等高消费领域增加税款，提高现有个人收入所得税率，用增加的收入补偿养老保险基金；５．发行类似智利“认可债券”的特种长期国债以及养老保险彩票等筹集社保基金。